Навігація
Посилання


Земельне право України

2. Особливості правового режиму земель населених пунктів


Використання відповідно до містобудівної документації

На наш погляд, основною особливістю правового режиму земель населених пунктів, що випливає з їх цільового призначення, є обов´язковість їх використання відповідно до містобудівної документації (ст. 39 ЗКУ, низка положень ЗУ «Про планування та забудову територій»).

Згідно зі ст. 1 ЗУ «Про планування та забудову територій», «містобудівна документація - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюються планування, забудова та інше використання територій, з урахуванням яких визначається цільове призначення земель».

До складу містобудівної документації входить:

• Генеральна схема планування території України - «містобудівна документація, яка визначає концептуальні вирішення планування та використання території України» (ст. 1 ЗУ «Про планування та забудову населених пунктів»). Вимоги до цього документу визначені ст. ст.. 5, 6 Закону, а сама схема затверджена ЗУ «Про Генеральну схему планування території України» від 07.02.20021015;

• схема планування території - «містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення планування, забудови та іншого використання відповідних територій адміністративно-територіальних одиниць, їх окремих частин» (ст. 1 ЗУ «Про планування і забудову територій»). Положення, що стосуються схеми, вміщені у ст. ст.. 7, 9 Закону;

• генеральний план населеного пункту. Ст. 1 ЗУ «Про планування і забудову територій» визначає генеральний план населеного пункту як містобудівну документацію, «яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту». Детальні вимоги щодо змісту генерального плану, а також повноваження щодо його реалізації визначаються ст. 12 Закону;

• детальний план території - «містобудівна документація, що визначає зонування територій, розташування червоних ліній, інших ліній регулювання забудови, зон, у яких встановлюються планувальні обмеження, розміщення та функціональне призначення об’єктів містобудування, види забудови для окремих районів, мікрорайонів, кварталів та районів реконструкції існуючої забудови населених пунктів» (ст. 1 ЗУ «Про планування та забудову територій»). Вимоги до плану вміщені у ст. 13 Закону;

• проект забудови територій - «документація, що поєднує властивості містобудівної та проектної документації, яка розробляється для будівництва комплексів будинків і споруд» (ст. 1 ЗУ «Про планування і забудову територій»). Правовий режим даного різновиду документації визначений ст. 15 Закону;

• план червоних ліній - складова генерального плану або окремий документ, яким визначається розташування т. з. червоних ліній - визначених «в містобудівній документації відносно пунктів геодезичної мережі меж існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які відмежовують території мікрорайонів, кварталів та території іншого призначення» (ст. ст.. 1, 14 ЗУ «Про планування і забудову територій»);

• проект розподілу територій - «містобудів

на документація, яка розробляється для мікрорайону (кварталу) чи його частини з метою розмежування земельних ділянок» (ст. 16 ЗУ «Про планування і забудову населених пунктів»). Окрім положень ЗУ «Про планування та забудову територій», вимоги до містобудівної документації вміщені також у численних нормативних документах, насамперед, у галузі будівництва та у сфері забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення (див. Додаток 3). Серед цих документів варто виділити ДБН 360-92**1019 {«Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень») та Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів, затверджені наказом МОЗ України № 173 від 19.06.1996.

Вимоги до змісту та порядку розробки та затвердження різних видів містобудівної документації повинні бути конкретизовані у регіональних правилах забудови (відповідно до ст. 1 ЗУ «Про планування та забудову територій», це «нормативно-правовий акт, яким встановлюється загальний для територій і населених пунктів області, Автономної Республіки Крим (крім міст Києва та Севастополя, міст республіканського значення Автономної Республіки Крим, міст обласного значення) порядок планування, забудови та іншого використання територій і окремих земельних ділянок»). Порядок розробки, затвердження та оприлюднення регіональних правил забудови визначається ст. 21 Закону. Передбачено, що регіональні правила забудови розробляються на основі типових регіональних правил забудови, затверджених спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань архітектури та містобудування. На виконання цієї норми наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України № 219 від 10.12.2001 затверджені Типові регіональних правил забудови.

Положення регіональних правил забудови мають конкретизуватися у місцевих правилах забудови. Згідно зі ст. 1 ЗУ «Про планування та забудову територій», місцеві правила забудови - це «нормативно-правовий акт, яким встановлюється порядок планування і забудови та іншого використання територій, окремих земельних ділянок, а також перелік усіх допустимих видів, умов і обмежень забудови та іншого використання територій та окремих земельних ділянок у межах зон, визначених планом зонування». Зміст, форма, порядок розробки та затвердження місцевих правил забудови визначаються ст. 22 названого Закону.

На підставі містобудівної документації для населеного пункту повинен складатися план земельно-господарського устрою (ст. 12 ЗУ «Про планування та забудову територій»). Окремі положення щодо змісту плану земельно-господарського устрою передбачені ст. 16 ЗУ «Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду», відповідно до якої ПКМ від 22.02.2008 № 79 затверджено Порядок складання плану земельно-господарського устрою території населеного пункту. Слід констатувати, що поки складання плану земельно-господарського устрою не набуло поширення в Україні. Напевно, це і не дивно - адже план земельно-господарського устрою фактично покликаний просто дублювати положення містобудівної документації.

Особливі правила оподаткування земель населених пунктів

Щодо особливостей оподаткування земель населених пунктів див. тему «Економіко-правовий механізм у галузі використання, охорони та відтворення земель»).

Особливості управління в сфері використання і охорони земель населених пунктів

Особливістю управління є здійснення подвійного планування використання земель: на основі містобудівної та землевпорядної документації. Слід погодитися із негативною оцінкою такого дублювання.

Крім того, дуалізм присутній і у веденні кадастру: крім кадастру земельного, ведеться ще й містобудівний кадастр (див. ст. ст.. 2, 14, 23 ЗУ «Про основи містобудування», ПКМ «Про містобудівний кадастр населених пунктів» від 25.03.1993 № 224). На цей дуалізм звертав увагу М. І. Краснов 1023, вказуючи, що при веденні кадастру земель населених пунктів немає потреби здійснювати бонітування ґрунтів, а також те, що реєстрація прав на земельні ділянки тісно пов´язана із реєстрацією прав на нерухомість.

Особливості правового режиму окремих земель житлової та громадської забудови

У складі земель житлової та громадської забудови закон окремо виділяє:

• земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель (такі земельні ділянки також називаються присадибними - див. ст. 121 ЗКУ) і гаражного будівництва (ст. 40 ЗКУ). Детальних положень з приводу режиму присадибних та гаражних земельних ділянок закон не містить. Натомість, такі положення вміщені у низці ДБН - насамперед, ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень», ДБН В.2.2-15-2005 «Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення», та ін. Рішеннями органів місцевого самоврядування може обмежуватися або заборонятися надання у власність земельних ділянок для гаражного будівництва в районах багатоповерхової забудови - див., напр., рішення Київради «Про питання індивідуального гаражного будівництва на територіях багатоповерхової житлової забудови в м. Києві» від 23.12.1999 № 165/667;

• земельні ділянки житлово-будівельних (житлових) і гаражно-будівельних кооперативів (ст. 41 ЗКУ) та земельні ділянки багато-квартирних жилих будинків (ст. 42 ЗКУ), що часто позначаються разом як прибудинкові земельні ділянки (території). Питання, пов´язані із можливістю приватизації таких земельних ділянок, у т. ч. об´єднаннями співвласників житлових будинків (щодо ділянок багатоквартирних житлових будинків), розглядалися у темі «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки». Конфігурація та режим ділянок визначаються на підставі нормативних документів у галузі будівництва (ДБН 360-92**, ДБН В.2.2-15-2005 та ін.) містобудівною документацією.

Проблема. Законодавство є суперечливим у вирішенні питання про те, хто є суб´єктом права власності на земельну ділянку під багатоквартирним житловим будинком. Ч. 2 ст. 42 ЗКУ, деякі акти органів місцевого самоврядування (Рішення Київради від 15.07.2004 № 457/1867 «Про порядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві») виходять з того, що земельна ділянка може перебувати у власності об´єднання співвласників багатоквартирного будинку як юридичної особи; у той же час положення ч. З ст. 42, ст. 89 ЗКУ, ст. 382 ЦКУ, ст. 19 ЗУ «Про об´єднання співвласників багатоквартирного будинку» вказують (прямо чи опосередковано) на те, що земельна ділянка перебуває у спільній сумісній власності власників житлових приміщень.

У будь-якому випадку, чинне земельне законодавство не встановлює процедури передачі земельної ділянки ні у власність об´єднань власників, ні у спільну власність цих осіб. Існуюча форма державного акту на право власності на землю (затверджена ПКМ від 02.04.2002 № 449) не враховує особливостей можливої спільної власності на земельну ділянку під багатоквартирними житловими будинками (значна кількість співвласників, можливість достатньо частої зміни складу власників тощо).

Описані проблеми у правовому регулюванні призводять до того, що для переважної більшості багатоквартирних житлових будинків прибудинкові території не виділені та не надані. Поділяємо точку зору П. Ф. Кулинича, за якою земельні ділянки повинні повністю поділяти юридичну долю будинку 1024. Лише такий підхід дозволить покращити існуючу ситуацію.

• земельні ділянки вулиць і доріг населених пунктів. Деякі особливості правового режиму таких земельних ділянок визначаються Законом України «Про автомобільні дороги» (див. насамперед розділ III) та прийнятими на його розвиток підзаконними актами, насамперед, ПКМ від 30.03.1994 № 198 «Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони», Технічні правила ремонту і утримання міських вулиць і доріг КТМ 204 України 010— 94, затверджені Держжитлокомунгоспом України 27.12.1994 тощо. Згідно із ст. 19 Закону України «Про автомобільні дороги» (покладає на органи місцевого самоврядування обов´язок із «статистичного обліку та паспортизації вулиць і доріг міст та інших населених пунктів» - п. 5 статті) проводиться інвентаризація вулиць і доріг населених пунктів, ці матеріали затверджується місцевою радою, яка бере комунальні вулиці і дороги на баланс та ставить їх на облік.

Закон не містить спеціальних положень щодо режиму земельних ділянок, наданих для розміщення інших об´єктів: будинків державної влади та місцевого самоврядування, об´єктів соціальної, культурно-побутової та інженерної інфраструктури, земель загального користування тощо. Режим таких ділянок визначається містобудівною документацією на підставі чинних нормативних документів (див. Додаток 5), насамперед, у галузі будівництва.


...