Навігація
Посилання


Формування ринкової економіки

ПІДХОДИ ТА ОЦІНКА ФІНАНСОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОНУ УКРАЇНИ "ПРО СТАТУС І СОЦІАЛЬНИЙ ЗАХИСТ ГРОМАДЯН, ЯКІ ПОСТРАЖДАЛИ ВНАСЛІДОК ЧОРНОБИЛЬСЬКОЇ КАТАСТРОФИ" ТА ЙОГО НОРМАТИВНИХ ВЕЛИЧИН


Розглядаються суттєві зміни в підходах до планування витрат з держбюджету на вирішення чорнобильських проблем з 1991 р. до 2010 р. Надається оцінка фінансування потреб Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (1991р.).

Постановка питання. За результатами аналізу даних ЄДАРП, що здійснюється в ДУ НДІ соціально-трудових відносин, чисельність окремих категорій громадян (та членів їхніх сімей), які користуються послугами на пільгових умовах, становить 26,8млн. осіб (за станом на 01.01.2010р.). Питома вага кожної категорії в загальній чисельності пільговиків становить: пенсіонерів за віком – 35,3%, дітей війни – 21,8%, ветеранів праці – 17,3%, ветеранів війни – 9,6%, громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, – 7,1% та інших категорій – 8,9% [1].

Із наведених даних можна зробити висновок про те, що "чорнобильці" в загальній сукупності основних категорій пільговиків займають останню позицію. Однак питання фінансування доплат, допомог, пільг та компенсацій відповідно до чинного Закону України від 28.02.1991р. №796-ХІІ "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі – Закон) є вкрай проблематичним та актуальним. Так, за проведеними розрахунками ДУ НДІ соціально-трудових відносин, витрати з держбюджету на соціальний захист одного "чорнобильця" в теперішній час становлять 927,6грн. на рік та 77,3 грн. за місяць у середньому. За 12 років (із 1998р. до 2010р.) ці витрати збільшилися у 2,5 раза.

Цей результат можна розглядати як позитивний, але якщо порівнювати темпи збільшення витрат на одного "чорнобильця" із темпами зростання таких показників, як прожитковий мінімум та мінімальна заробітна плата, то результат дещо інший. Так, за ті ж 12 років рівень загального показника прожиткового мінімуму збільшився в 9,9 раза, а рівень мінімуму заробітної плати – у 40,6 раза. Коли б витрати на одного "чорнобильця" зростали такими ж темпами, то діапазон обсягу цих витрат коливався б у межах від 3637,3 грн. до 18223,0 грн. [2].

Низькі темпи зростання витрат на одного "чорнобильця" в порівнянні з темпами зростання рівня прожиткового мінімуму та мінімуму заробітної плати створюють умови, за яких "чорнобильці" все більше прирівнюються до пересічних громадян, які не мають ніяких привілеїв.

У теперішній час, при запланованих щорічних виплатах із держбюджету на соціальний захист "чорнобильців" у розмірі 2–3млрд. грн., фактично для повного виконання фінансових зобов´язань норм існуючого Закону необхідно 40–50млрд. грн. Така ситуація зумовлена невідповідністю правових норм, що були закладені до Закону ще в 1991р., сьогоднішнім можливостям державного фінансового забезпечення. Це стало основною причиною негативної оцінки Закону. Тому в 2006р. чинний Закон (із змінами та доповненнями) був оцінений депутатами Верховної Ради України як популістський, що не має наукового, методологічного та економічного підґрунтя та містить чимало протиріч.

У цій ситуації важливо відзначити підходи до умов фінансування потреб Закону, які складалися з 1991 р. і до теперішнього часу та, як

наслідок, чинники, що зумовили формування такої складної ситуації.

Аналіз досліджень та публікацій. Слід зазначити, що фінансове забезпечення потреб Закону до теперішнього часу не відносилося до питань, які вимагали окремого дослідження. Традиційно воно розглядалося в сукупності з іншими чорнобильськими проблемами, дослідженнями яких займалися вчені Академії будівництва України, Інституту соціології НАН України, ДУ НДІ праці та зайнятості населення Мінсоцполітики та НАН України, ДУ НДІ соціально-трудових відносин Мінсоцполітики України та Київського національного економічного університету імені В. Гетьмана тощо.

Проблеми фінансування, спрямованого на вирішення чорнобильських питань, нерідко розглядаються також такими міжнародними організаціями, як Програми Розвитку ООН, МАГАТЕ і ЮНІСЕФ.

Таким чином, вивчення підходів до фінансування потреб Закону здійснюється вперше.

Виклад основного матеріалу дослідження. Підходи до фінансового забезпечення ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту постраждалого населення, що склалися в перші 10років після катастрофи, суттєво відрізняються від підходів до відповідного фінансування, які сформувалися в останнє десятиріччя. Про цю різницю свідчать показники, які використовувалися при планування обсягів фінансування з 1991 до 2001рр. Зокрема, основними показниками в той час були:

  • потреба в коштах згідно із Законом та законодавчо-нормативними актами;

  • % фінансування з держбюджету відносно фактичної потреби.

Внаслідок запровадження такого підходу в 1991р. Закон було реалізовано на 57,0%.

У 1996 р. потреба в коштах із держбюджету на реалізацію Закону була задоволена на 57,4%, у 1997 р. – на 54,7% та в 1998 р. – на 56,2%. Із 1999р. намітилася тенденція значного зниження рівня показника, що вивчається, а саме: у 1999р. потреба в коштах для виконання Закону була задоволена лише на 29,7%, у 2001р. – на 23,2%, у 2005р. – на 14,3%, 2008 р. – на 6,0%. Спостерігається також зростання заборгованості з 101,1 тис. грн. у 1996р. до 837,5 тис. грн. у 2000 р. (або у 8,3 раза). Для наступних років характерне незначне зниження заборгованості – на 28,8% у 2004 р. у порівнянні з 2000 р. (Таблиця 1) [2].

Таблиця 1

Фінансування витрат на ліквідацію наслідків Чорнобильської катастрофи

Роки

Передбачено держбюджетом на відповідний рік відносно потреб Закону, %

Фактично профінансовано до потреби згідно із законодавством, %

Заборгованість на початок року, тис. грн.

1991

57,0

н.д.

н.д.

1996

57,4

49,8

101,1

1997

54,7

36,0

207,5

1998

56,2

30,2

315,7

1999

29,7

27,4

655,0

2000

27,3

27,3

837,5

2001

23,2

23,2

737,7

2003

н.д.

н.д.

698,0

2004

н.д.

н.д.

596,4

(на 1 жовтня)

2005

14,3

н.д.

н.д.

2006

12,5

н.д.

н.д.

2008

6,0

н.д.

н.д.

Слід відзначити, що питома вага видатків на соціальний захист постраждалих у загальному обсязі витрат на ліквідацію наслідків Чорнобильської катастрофи до 2000р. постійно збільшувалася. Так, за даними звіту, який було підготовлено міжнародною групою фахівців (у 2001р.) за дорученням Програми Розвитку ООН та ЮНІСЕФ, витрати збільшилися з 38,6% у 1992р. до 87,2% у 2000р. (відносно загальних витрат).

У той же час, витрати на переселення, забезпечення житлом та поліпшення умов життя зменшилися з 54,1% у 1992р. до 4,1% у 2000р. (Таблиця 2) [2].

Таблиця 2

Бюджет чорнобильських витрат, у тому числі на соціальний захист (у млн. дол. США)

Статті витрат

1992 р.

1995 р.

1998 р.

1999 р.

2000 р.

Соціальний захист

197,3

384,0

429,1

292,5

290,1

У т.ч. питома вага цих витрат у загальних витратах, %

38,6

60,2

73,4

78,7

87,2

Спеціальне медичне обслуговування

6,3

22,8

8,2

6,6

6,4

Наукові дослідження

3,2

3,9

8,9

2,6

1,8

Радіаційний контроль

2,0

3,1

8,7

4,1

2,7

Екологічне відродження

0,4

0,2

0,1

0,04

Радіологічна реабілітація та захоронення радіоактивних матеріалів

0,3

0,1

0,2

0,1

0,05

Переселення, забезпечення житлом і поліпшення умов життя

276,1

167,4

86,5

39,5

13,7

У т.ч. питома вага цих витрат у загальних витратах, %

54,1

26,2

14,8

10,6

4,1

Обслуговування зони відчуження

19,7

44,9

42,5

25,6

17,4

Інші витрати

17,7

41,9

0,3

0,7

0,4

УСЬОГО:

510,8

638,3

584,7

371,8

332,7

Із 2000р. кардинально змінюються підходи до планування витрат на рішення чорнобильських проблем. Суть їх розкривається у двох аспектах. Перший – обсяги витрат розраховуються не з позицій реалізації Закону та його норм, а лише виходячи з можливостей держбюджету. При цьому, не дивлячись на зростання доходної частини бюджету, обсяги фактичних витрат на чорнобильські проблеми зменшуються. У результаті, коли у 2004р. видатки на реалізацію положень Закону (відносн о загальних видатків держбюджету) становили 15,0%, то у 2008р. – 2,5%. У цей період супротивники збільшення витрат на рішення "чорнобильських" проблем оцінюють його як популістський та науково необґрунтований.

Другий аспект сучасного підходу полягає в тому, що фінансування соціального захисту "чорнобильців" здійснюється за програмами цільового характеру. Так, на сьогодні обсяги фінансових витрат, спрямованих на рішення соціальних проблем "чорнобильців", плануються за 8 соціальними програмами, за впровадження яких із 1995р. несе відповідальність Міністерство соціальної політики України.

Формально (тобто згідно з плановими показниками, рівень яких не відповідає закладеним у Закон нормам) програми виконуються, витрати з держбюджету кожний рік збільшуються. За минулі 5 років – із 2005р. до 2009р. – лише за двома програмами спостерігалося зниження витрат. Зокрема програма "Компенсації за втрачене майно та оплату витрат у зв´язку з переїздом на нове місце мешкання громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", витрати на яку зменшилися у 2009р. відносно 2005р. на 72,1%, та програма "Обслуговування банківських позик, наданих на пільгових умовах до 1999 року, громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" відповідно – на 66,7%.

Не дивлячись на зміни в підходах до фінансування, в цілому не виключається позитивна оцінка рівня бюджетного фінансування, наприклад, на "добре", оскільки з 1991р. до 1998р. задоволення фінансових потреб Закону здійснювалося на рівні 56,0–57,0% від запланованого рівня. Однак із 1999р. до 2001р. рівень загальних витрат на виконання потреб Закону можна оцінити лише на "задовільно", бо намітилася чітка тенденція до їх зменшення з 29,7 до 23,2%. При цьому, рівень фінансування соціального захисту як окремої статті витрат у "чорнобильському бюджеті" – на "відмінно", тому що його питома вага в загальних витратах становила з 1998р. до 2000р. 73,4–87,2% (Таблиці 1,2).

Із 2005р. (інформація щодо фінансування потреб Закону у 2003р. та 2004р. відсутня) встановлення оцінки фінансового забезпечення можливе лише з позицій потреб 8 соціальних "чорнобильських" програм. Ця оцінка – не більше ніж "задовільно", оскільки, як уже відмічалося, за двома програмами – "Компенсації за втрачене майно та оплата витрат у зв´язку з переїздом на нове місце мешкання громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Обслуговування банківських позик, наданих на пільгових умовах до 1999р. громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" – фінансування різко зменшилося.

Слід відзначити, що оцінка "задовільно" має відносний характер, тому що оцінюванню підлягає лише виконання того рівня фінансування, який встановлено виходячи з можливостей держбюджету. Із позиції виконання норм або положень Закону ситуація гостро критична.

Як уже зазначалося, до 2000р. фінансування Закону здійснювалося на доброму рівні. Це зумовлено прагненням держави виконувати норми Закону в повному обсязі. Така ситуація склалася щодо компенсаційних виплат, допомог та пільг, що закладені в статтях 30, 37, 39 та 48 Закону, які в 1994 та 1995рр. були навіть перевиконані, а саме: від 135,0% – за послугою "щорічна допомога на оздоровлення інвалідів III групи, дітей-інвалідів" до 326,7% – "щомісячні виплати незалежно від інших виплат на кожну дитину шкільного віку, яка народилася від батьків 1 або 2 категорії" в 1994р.; від 162,1 до 393,3% за тими ж послугами в 1995р. (Таблиця 3). Це пояснюється, на наш погляд, спробою Уряду країни компенсувати дуже великий розрив між розміром мінімальної заробітної плати й середнім розміром заробітної плати, який склався в економіці країни в той період. Так, за розрахунками, здійсненими ДУ НДІ соціально-трудових відносин, питома вага першого показника в рівні другого становила в 1994р. 4,2%, у 1995р. – 0,7% (для порівняння: у 1991р. питома вага мінімальної заробітної плати в середньому розмірі заробітної плати в економіці країни становила 83,4%, у 1993 р. – 36,9% (на кінець 4 кварталу).

Слід зазначити, що це були останні спроби з боку держави максимально виконувати норми Закону. Із 1995р. і до цього часу рівень виплат визначається з урахуванням не Закону, а постановами Кабінету Міністрів України (від 12.07.2005р. №562; від 26.07.1996р. №836 та від 20.04.2007р. №649).

У результаті в 1996 р. норма виплат за вказаними вище статтями були виконані (відповідно до Закону) на від 29,3% – за послугою "доплата громадянам, які працюють у зоні гарантованого добровільного відселення" до 44,5% – "щорічна допомога на оздоровлення учасникам ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС".

Із 2000р. відмічається, на наш погляд, безпрецедентне зниження витрат на виконання норм Закону. Зокрема, питома вага фактичних витрат за статтями Закону, які вивчаються, у витратах, обсяги яких було розраховано з урахуванням мінімальної заробітної плати, зменшилася:

  • за щорічною допомогою на оздоровлення учасникам ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС 2 категорії: з 44,5% у 1996р. до 2,3% у 2010р.;

  • за щомісячними виплатами незалежно від інших виплат на кожну дитину шкільного віку, яка народилася від батьків 1 та 2 категорії: відповідно, з 44,0% до 3,7%;

  • за щомісячними виплатами на кожну потерпілу дитину шкільного віку, яка стала інвалідом або перебуває на диспансерному обліку: від 42,7% до 3,6% тощо (Таблиця 3).

Слід зазначити, що така тенденція спостерігається за всіма іншими компенсаціями, допомогами та пільгами, незважаючи на те, що у 2005р. та у 2007р. відповідно до постанов №562 від 12.07.2005р. та №649 від 20.04.2007р. були значно збільшені абсолютні розміри окремих виплат. Так, у 2005р. щорічна допомога на оздоровлення інвалідам І та II групи досягла рівня 120 грн.; щорічна допомога на оздоровлення інвалідам III групи, дітям-інвалідам – 90,0грн.; щорічна допомога на оздоровлення учасникам ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС 2 категорії – 100,0грн.; щорічна допомога на оздоровлення учасникам ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС 3категорії – 75,0 грн.; щорічна допомога на оздоровлення інвалідам І та II групи – 120,0грн.; одноразова компенсація за шкоду, заподіяну здоров´ю дітям-інвалідам збільшилася до 1264,0 грн. (у 2007р.).

Така ситуація зумовлена тим, що за 14 років (із 1996р. до 2010р.) жодного разу не здійснювалася індексація досліджуваних компенсацій, допомог та пільг. І це не дивлячись, по-перше, на низький рівень частки мінімальної заробітної плати в середньому її розмірі в 1996р. – 11,9%; по-друге – на стійку тенденцію до її зменшення: від 39,1% у 2000р. до 26,1% у 2009р. (за розрахунками ДУ НДІ соціально-трудових відносин).

На наш погляд, основними чинниками ситуації, що склалася з 1996р. до 2010 р. є:

по-перше, фінансові економічні кризи в Україні та хронічний дефіцит держбюджету;

Таблиця 3

Динаміка витрат із держбюджету на пільги, компенсації та допомоги (у відносному вираженні)

№ з/п

Показники

Співвідношення фактичних компенсаційних витрат та витрат, що плануються, відповідно до норм Закону, %

Стаття 30 Пільги та компенсації потерпілим дітям та їх батькам

1994 р.

1998 р.

1996 р.

2000 р.

2005 р.

2007 р.

2010 р.

1

Ст. 30, ч.3, п.6 – щомісячні виплати незалежно від інших виплат на кожну дитину шкільного віку, яка народилася від батьків, віднесених до 1, 2 категорії

326,7

393,3

44,0

7,3

2,5

8,3

3,7

2

Ст. 30, ч. 3, п.8 – щомісячні виплати на кожну потерпілу дитину шкільного віку, яка стала інвалідом або перебуває на диспансерному обліку

325,0

390,0

42,7

7,1

2,4

8,0

3,6

Стаття 37 Компенсація громадянам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення

3

у зоні посиленого радіоекологічного контролю

277,8

60,0

35,5

5,3

2,0

1,3

0,6

4

у зоні гарантованого добровільного відселення

270,8

78,0

35,0

5,8

2,0

1,3

0,6

5

у зоні безумовного (обов´язкового) відселення

270,0

97,0

34,7

5,8

2,0

1,3

0,6

Стаття 39 Доплата громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення

6

у зоні посиленого радіоекологічного контролю

275,0

194,0

34,7

5,8

2,0

1,3

0,6

7

у зоні гарантованого добровільного відселення

202,5

292,0

35,0

5,8

2,0

1,3

0,6

8

у зоні безумовного (обов´язкового) відселення

180,0

389,0

29,3

4,9

1,7

1,1

0,5

Стаття 48 Компенсації за шкоду, заподіяну здоров´ю особам, які стали інвалідами внаслідок Чорнобильської катастрофи, учасникам ЛНА на ЧАЕС та сім´ям за втрату годувальника

9

Одноразова компенсація за шкоду, заподіяну здоров´ю, інвалідам I групи

324,0

388,8

42,1

7,0

2,4

1,6

0,7

10

Одноразова компенсація за шкоду, заподіяну здоров´ю, інвалідам II групи

325,3

388,8

42,1

7,0

2,4

1,6

0,7

11

Одноразова компенсація за шкоду, заподіяну здоров´ю, інвалідам III групи

324,0

388,0

42,1

7,0

2,4

1,6

0,7

12

Одноразова компенсація за шкоду, заподіяну здоров´ю, дітям-інвалідам

97,3

97,3

42,1

7,0

2,4

31,6

14,2

13

Щорічна допомога на оздоровлення інвалідам I і II групи

162,0

194,3

35,6

4,6

9,2

6,0

2,7

14

Щорічна допомога на оздоровлення інвалідам III групи, дітям-інвалідам

135,0

162,1

35,8

6,0

8,6

5,6

2,5

15

Щорічна допомога на оздоровлення учасникам ЛНА на ЧАЕС 2 категорії

162,0

194,3

44,5

5,9

7,6

5,0

2,3

16

Щорічна допомога на оздоровлення учасникам ЛНА на ЧАЕС 3 категорії

180,0

216,1

34,9

5,8

9,5

6,3

0,3

по-друге, відсутність управлінських структур, які б законодавчо відповідали за рішення чорнобильських проблем. Це пояснюється тим, що в Законі не вказано державні інститути управління, які повинні нести відповідальність із цього питання. Так, у ст.62 Закону "Роз´яснення порядку застосування цього Закону" як центральний управлінський орган визначено лише Кабінет Міністрів України, який встановлює порядок застосування цього Закону та рішення якого є обов´язковими для підпорядкованих виконавчих структур (міністерств, місцевих органів державної виконавчої влади тощо). При цьому в цій статті не вказано, що Кабінет Міністрів України має право визначати рівень фінансування норм Закону. Тому його постанови, які стосуються означеного питання, можна розглядати як протизаконні.

Відсутність у Законі статей щодо органів державного управління та їх функціональних обов´язків призводить до безвідповідальності щодо використання коштів державного бюджету. Ст.64 Закону "Відповідальність осіб за порушення цього Закону" має формальний характер тому, що коли немає відповідальних структур управління, то й немає "з кого спитати".

На наш погляд, нова редакція Закону обов´язково повинна містити статті, які б розкривали систему управління на центральному та місцевих рівнях, оскільки це накладає більш визначену відповідальність.

Висновки. За 25 років ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи склалися різні підходи до фінансового забезпечення цього державного захисту. Так, із 1991р. до 2000р. планування обсягу фінансових витрат із держбюджету здійснювалося виходячи з потреб Закону. При цьому фінансування Закону здійснювалося на достатньому рівні. Зокрема, компенсаційні виплати, допомоги та пільги, що закладені в статтях 30, 37, 39 та 48 Закону, виплачувалися на 100,0% і більше відсотків. Така сприятлива ситуація зумовлена, по-перше, спробою Уряду України скоротити дуже великий розрив між розміром мінімальної заробітної плати та її середнім розміром; по-друге, намаганням максимально виконувати норми Закону. Із 2000р. обсяги витрат плануються не з позиції реалізації Закону, а з огляду на можливості держбюджету. У результаті витрати зменшуються, незважаючи на зростання доходної частки бюджету. Стійка тенденція зменшення частки мінімальної заробітної плати в середньому її розмірі (від 39,1% у 2000 р. до 26,3% у 2009 р.) не враховується.

Із 2004р. планування витрат на соціальний захист набуває програмно-цільового характеру. Це пояснюється тим, що з 2004р. Указом Президента України (від 05.05.2004р. №506) Мінпраці України було визначено головним розпорядником бюджетних коштів за 6 програмами соціального захисту "чорнобильців", фінансування яких здійснюється виходячи із запланованих обсягів на кожну з них. Незважаючи на такі позитивні зрушення, забезпечити фінансування 8 бюджетних програм у повному обсязі складно. Необхідно, на наш погляд, знайти й інші варіанти вирішення проблеми, наприклад: створення Фонду соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та благодійних фондів на регіональних рівнях; укладання угод із міжнародними валютними фондами; поступове скорочення пільг із реалізації підходів "Стратегії упорядкування системи надання пільг окремим категоріям громадян до 2012 року" тощо.

ЛІТЕРАТУРА

  1. Інформаційна записка "Оцінка динаміки чисельності пільговиків та аналіз руху фінансових коштів (за станом на 01.01.10р.)". – Луганськ: ДУ НДІ соціально-трудових відносин, 2010.

  2. Звіт про НДР "Розробка проекту Концепції нової редакції Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи". – Луганськ: ДУ НДІ соціально-трудових відносин, 2010.

  3. Звіт про НДР "Розробка програми соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи на 2010–2015 роки". – Луганськ: ДУ НДІ соціально-трудових відносин, 2009.


загрузка...