Навігація
Посилання


Податковий менеджмент

Податкова система Російської Федерації


У Російській Федерації податкова систем набула певного завершення, але вдосконалення її триває.

Значна частина витрат консолідованого бюджету в більшості регіонів покладена на місцевий рівень (у середньому близько 30% консолідованого бюджету Російської Федерації, 50–53% субфедерального бюджету). Оскільки надходження від місцевих податкових і неподаткових доходів покривають лише незначну частину витрат місцевих бюджетів, виникаючий вертикальний дисбаланс суб’єктам Російської Федерації доводиться покривати за рахунок диференційованих нормативів відрахувань від регулюючих податків і безоплатних перерахувань із регіональних бюджетів. За рахунок фінансової допомоги з вищестоящих бюджетів (трансфертів, дотацій, субвенцій, коштів за взаємними розрахунками) покривається близько четвертої частини від загальної суми витрат місцевих бюджетів, а за рахунок суми відрахувань від регулюючих податків (згідно із щорічно встановлюваними нормативам відрахувань) і безоплатних перерахувань із бюджетів інших рівнів, державних позабюджетних фондів і державних організацій фінансується близько 70% витрат місцевих бюджетів.

Оскільки нормативи відрахувань від регулюючих податків рік у рік змінюються, місцеві органи влади не мають можливості заздалегідь прогнозувати свої бюджетні доходи й практично не несуть відповідальності за формування й виконання бюджету, а в остаточному підсумку – і за якість та кількість надаваних населенню бюджетних послуг.

Доходи. Відповідно до діючої в Росії єдиної бюджетної класифікації джерелами формування доходів місцевих бюджетів є:

  • місцеві податки і збори;
  • закріплені федеральним законодавством за місцевими бюджетами надходження від податків і зборів;
  • відрахування від регулюючих податків (за щорічно встановлюваними суб’єктами федерації нормативами);
  • безвідплатна допомога з вищестоящих бюджетів, а саме: трансферти, дотації, субвенції, кошти за взаємними розрахунками.

Місцеві податки і збори. До 1998 року, коли регіонам було надане право вводити на своїй території податок із продажів, із введенням якого скасовувалося більшість місцевих податків, у регіонах Росії діяло 23 місцевих податки. Доходи від місцевих податків складали в середньому до 13% всіх доходів муніципальних бюджетів.

Незважаючи на велику кількість місцевих податків, вони не забезпечували фінансової самостійності місцевої влади, оскільки ставки по цих податках фактично встановлювалися федеральним законодавством. Крім того, список місцевих податків був закритим, тобто ніяких нових податків місцева влада вводити не могла, їй дозволялося встановлювати бази і ставки тільки по таких податках і зборах, як податок на будівництво об’єктів виробничого призначення в курортній зоні та збори за право торгівлі, за паркування автотранспорту, за участь у перегонах на іподромах, за право проведення кіноі телезйомок, за прибирання територій населених пунктів, за відкриття ігорного бізнесу.

Істотним джерелом незалежних бюджетних доходів для ряду місцевих бюджетів став збір «за прибирання територій населених пунктів», що стягувався з обороту. В ряді муніципалітетів доходи від цього податку доходили до 25% усіх податкових надходжень і, звичайно, витрача

лися ці кошти не тільки на прибирання території. У 2001 році уряд РФ скасував усі місцеві податки з обігу, включаючи й цей, замінивши їх відрахуваннями від податку на прибуток за ставкою 5%.

При введенні рішенням регіону податку з продажів на території регіону скасовувалися 16 місцевих податків, у тому числі ті, щодо яких місцеві органи влади мали хоч якусь свободу відносно встановлення бази і ставок. Натомість місцеві бюджети одержують 60% відрахувань від податку з продажів, що, як показує практика, часто не покриває доходів від скасованих податків.

Стаття 15 Податкового кодексу РФ, у якій міститься перелік місцевих податків і зборів, дотепер не введена в дію, однак за її змістом можна судити про наміри федеральних законодавців відносно місцевих податків. Перелік місцевих податків у ній складається тільки з п’яти пунктів:

  • земельний податок;
  • податок на майно фізичних осіб;
  • податок на спадкування й дарування;
  • податок на рекламу,
  • місцеві ліцензійні збори.

При цьому в зазначеній статті йдеться про те, що у випадку введення суб’єктом Російської Федерації податку на нерухомість місцеві бюджети позбавляються земельного податку на майно фізичних осіб.

Місцеві неподаткові доходи. До основних джерел неподаткових доходів місцевих бюджетів відносяться:

  • доходи від користування майном, що перебуває в муніципальній власності, і від діяльності підприємств і організацій, що перебувають у муніципальній власності;
  • доходи від реалізації муніципальної землі й нерухомості.

Ці кошти є доходами, які місцеві бюджети одержують із незалежних джерел. Починаючи з 1999 року бюджетна класифікація відносить доходи від приватизації організацій, що перебувають у муніципальній власності й реалізації приналежних муніципальним утворенням акцій до джерела фінансування дефіциту, тому що надходження з цих джерел не є рік у рік повторюваними.

Крім зазначених вище місцевих податкових і неподаткових доходів федеральне законодавство відносить до джерел місцевих бюджетів кошти самооподаткування, тобто надходження від одноразових добровільних внесків громадян, порядок установлення яких визначається статутом муніципального утворення. Водночас бюджетна класифікація не дозволяє враховувати надходження від цих внесків або зборів у загальній сумі доходів. Якщо муніципальне утворення збирає зазначені внески, вони, найвірогідніше, будуть використані для створення позабюджетних фондів, а не як джерело бюджетних надходжень.

Федеральні й регіональні податкові доходи, закріплені за місцевими бюджетами на постійній основі. До закріплених за місцевими бюджетами на постійній основі податкових доходів відповідно до Федерального закону «Про основи податкової системи в Російській Федерації» відносяться:

  • по федеральних податкових доходах:
  • платежі за користування надрами (у фіксованій частці, установленій щодо кожного виду ресурсів);
  • гербовий збір (100%);
  • податок на майно, що переходить у порядку спадкування й дарування (100%);
  • прибутковий податок з фізичних осіб, що займаються підприємницькою діяльністю без утворення юридичної особи (100%);
  • по регіональних податкових доходах:
  • податок на майно підприємств (50%);
  • податок із продажів (60%).

Закріплені податкові доходи в середньому складають до 14% від усіх доходів місцевих бюджетів.

Відрахування від регулюючих податків (за щорічно встановлюваними нормативами). Регулюючі податки є основним інструментом міжбюджетного регулювання на регіональному рівні, на їхню частку припадає найбільший обсяг коштів, переданих на місцевий рівень.

Доходи, що надходять до місцевих бюджетів від регулюючих податків, є, по суті, такою же нецільовою фінансовою допомогою, надаваною з вищестоящого бюджету на безоплатній і безповоротній основі, як дотації або вирівнювальні трансферти. Нормативи відрахувань від регулюючих податків, за допомогою яких регіональна влада регулює бюджетну забезпеченість муніципальних утворень на своїй території, встановлюються регіональною владою.

До числа податків, відрахування від яких можуть передаватися на місцевий рівень, відносяться:

  • по федеральних податках:
  • податок на додану вартість;
  • прибутковий податок з фізичних осіб;
  • податок на прибуток підприємств;
  • акцизи, відрахування від яких федеральні органи влади передають суб’єктам Російської Федерації;
  • по регіональних податках:
  • податок на майно підприємств (у межах закріпленої за регіональним рівнем 50%-ної частки);
  • лісовий доход;
  • плата за воду;
  • збір на потреби освітніх установ,
  • податок з продажів (у межах закріпленої за регіональним рівнем 40%-ної частки).

Згідно з федеральним законодавством регіон може встановлювати різні нормативи відрахувань від федеральних податків для різних муніципалітетів. Але при цьому частка всіх муніципалітетів у загальній сумі зборів за окремим федеральним податком, яку регіон має право залишити у своєму консолідованому бюджеті, має бути не нижче певного мінімуму, який для кожного виду податку встановлюється окремо:

  • по прибутковому податку – 50%;
  • по податку на прибуток – 5% (від контингенту);
  • по ПДВ – 10%;
  • по акцизах на лікеро-горілчані вироби – 5%;
  • по акцизах на інші товари – 10%.

Такі обмеження не дають муніципалітетам ніяких орієнтирів, за допомогою яких можна було б хоча приблизно оцінити, який норматив відрахувань від регулюючих податків буде реально для них установлений.

Відповідно до законодавства конкретні нормативи відрахувань від регулюючих податків до місцевих бюджетів мають визначатися згідно з фіксованою формулою. При цьому розподіл нормативів відрахувань від регулюючих податків і коштів, що виділяються з фонду фінансової підтримки, має здійснюватися шляхом застосування єдиної методології, розроблюваної органами державної влади суб’єктів Російської Федерації. Із цієї вимоги випливає, що й відрахування від регулюючих податків, і трансферти з регіонального фонду фінансової підтримки муніципальних утворень є, власне кажучи, однією й тією самою фінансовою допомогою, що передається на місцевий рівень різними способами. Однак ці положення переважно залишаються без уваги, і органи влади суб’єктів Російської Федерації не об’єднують розподіл цих коштів у єдину методику.

Цільові й нецільові безоплатні перерахування. Безоплатні перерахування, що передаються до місцевих бюджетів з федерального бюджету й бюджетів суб’єктів РФ, включають у себе вирівнювальні трансферти (субсидії), субвенції й кошти за взаємними розрахунками.

Вирівнювальні трансферти передаються до місцевих бюджетів у порядку бюджетного регулювання без цільового призначення, іншими словами, місцеві органи влади вправі розпоряджатися цими коштами за своїм розсудом. Джерела доходів, за рахунок яких у регіональному бюджеті створюється фонд вирівнювання, та розмір цього фонду визначаються рішенням регіональних органів державної влади.

Згідно із законодавством розподіл коштів фонду фінансової підтримки муніципальних утворень у суб’єкті Російської Федерації має здійснюватися за фіксованою формулою, що враховує чисельність населення муніципального утворення, частку населення різних вікових груп, наприклад дітей дошкільного та шкільного віку й осіб пенсійного віку, у загальній чисельності населення муніципального утворення, а також інші місцеві особливості. На практиці в більшості регіонів розподіл вирівнювальних трансфертів не формалізоване й визначається не за формулою, а на договірній основі.

Субвенції – це кошти, що виділяються муніципальним утворенням з федерального бюджету та бюджету суб’єкта Російської Федерації на конкретні цілі й на певний строк і підлягають поверненню до відповідного бюджету у разі невикористання їх у встановлений строк за цільовим призначенням. При цьому ні цілі, на які регіони повинні передавати до місцевих бюджетів субвенції, ні порядок розподілу субвенцій між місцевими бюджетами федеральне законодавство не визначає.

Власне кажучи, регіони рідко використовують субвенції як канал для передачі коштів до місцевих бюджетів, оскільки при цьому відразу стало б ясно, що коштів передається недостатньо. Вони воліють вдаватися до відмовок, що кошти на виконання федеральних і регіональних мандатів враховані при визначенні розміру вирівнювальних трансфертів, переданих місцевим бюджетам. На практиці субвенції з регіональних бюджетів надаються, головним чином, на виконання федеральних мандатів, і тільки в рідкісних випадках – на виконання регіональних мандатів.

Іншим видом цільових перерахувань є так звані «взаємні розрахунки». Регіони передають місцевим бюджетам кошти на відшкодування втрат, пов’язаних зі збільшенням витрат або втратою доходів, викликаних рішеннями регіональної влади, прийнятими протягом бюджетного року, тобто після того, як місцеві бюджети були вже затверджені. За статтею «Кошти за взаємними розрахунками» передаються в основному кошти на фінансування витрат, пов’язаних з утриманням переданих у муніципальну власність об’єктів житлово-комунального господарства і соціальної сфери. Крім того, за цією статтею може проходити додаткова (не передбачена в бюджеті) цільова допомога на інші види витрат, а також можуть списуватися борги за бюджетними позичками. Строгого методу розподілу цього додаткового фінансування між муніципалітетами не існує.

Податкове законодавство Росії систематично переглядається: доповнюється й змінюється. Введення з 1 січня 2001 р. прибуткового податку з фізичних осіб у розмірі 13% позитивно позначилося на результатах оподаткування.

Витрати. Основну частку витрат місцевих бюджетів становлять статті «Житлово-комунальне господарство», «Освіта» і «Охорона здоров’я».

Характерною особливістю російської економіки є її експортно-сировинна орієнтація. Понад 60% державного бюджету Росії створюється за рахунок експорту енергоносіїв (нафта, газ). Парламент Росії створює пільгові умови оподаткування і робить значні інвестиційні вкладення у сільське господарство, житлове будівництво, охорону здоров’я, освіту і розвиток науки.

Значні витрати направляються на житлово-комунальне господарство, що пов’язано з наданням субсидій на оплату житла й комунальних послуг. Оскільки субсидіюється не все житло, а тільки муніципальне, у великих містах витрати на житлово-комунальне господарство – найбільш значна стаття, а в сільській місцевості, де житловий фонд в основному перебуває в приватній власності, частка витрат по статті «Житлово-комунальне господарство» набагато нижче.

У сільських і селищних радах основна частка бюджетних коштів (понад половину) витрачається на освіту.

Частка витрат на охорону здоров’я нижче в сільських і селищних радах порівняно з іншими типами населених пунктів, тому що лікарні розташовані в основному в містах – районних і регіональних центрах, а в сільській місцевості розташовані переважно фельдшерсько-акушерські пункти.

На відміну від законодавства багатьох країн, російське законодавство, зокрема Бюджетний кодекс РФ, містить посилання на федеральні нормативи витрат, які всі рівні влади зобов’язані застосувати при формуванні своїх бюджетів. Дотепер система таких нормативів не тільки не затверджена, але навіть не розроблена. Із центру навряд чи можна розробити єдину систему нормативів для настільки великої країни, як Росія. Реально на федеральному рівні встановлено лише кілька нормативів витрат, причому всі вони за рідкісним винятком носять лише рекомендаційний характер і застосовуються при розподілі вирівнювальних трансфертів з бюджетів більш високого рівня між нижчестоящими бюджетами. Сьогодні єдиним діючим нормативом, прийнятим на федеральному рівні постановою Уряду Російської Федерації, є «Єдина тарифна сітка по оплаті праці працівників організацій бюджетної сфери». До працівників бюджетної сфери відносяться працівники всіх установ, фінансованих з бюджету будь-якого рівня, у тому числі й з місцевого, крім співробітників адміністративного апара-

ту органів влади.

Федеральні мандати. Свобода місцевої влади витрачати кошти місцевого бюджету за своїм розсудом значною мірою обмежується існуванням федеральних законів про надання пільг і соціальних виплат окремим категоріям громадян – так званих «федеральних мандатів».

Пільги й субсидії окремим категоріям громадян передбачені більш ніж у 150 федеральних законодавчих актах, 45 з яких були прийняті ще до 1992 року, але дотепер залишаються в силі. Місцевій владі ставиться в обов’язок оплачувати зі своїх бюджетів 37 видів пільг, причому по окремих видах пільг кількість категорій громадян, які можуть на них претендувати, охоплює якщо не все населення, то значну його частину.

Оплату більшості цих пільг і субсидій федеральне законодавство із самого початку покладало на місцеві бюджети. Для більшості місцевих бюджетів потреби у фінансуванні переданих їм мандатів перевищують всі їхні доходи, включаючи трансферти.

Федеральне законодавство передбачає, що «органи місцевого самоврядування вправі прийняти до виконання рішення органів державної влади, що потребують збільшення витрат або зменшення доходів місцевих бюджетів, у межах коштів, переданих їм як компенсацію». Однак у переважній більшості випадків місцевим органам влади не вдається довести недостатність переданих їм як компенсацію коштів, оскільки, строго кажучи, довести це можна тільки в тому випадку, якби кошти передавалися цільовим спрямуванням. На практиці обсяг необхідних для компенсації коштів звичайно «враховується» при визначенні нормативів відрахувань від регулюючих податків або при визначенні загальної суми дотацій. У результаті місцевим органам влади доводиться відповідати по судових позовах, поданих населенням із приводу неотримання тих або інших пільг або субсидій, причому місцеві органи влади нерідко програють ці судові справи.

До федеральних мандатів відносяться:

  • субсидії на квартиру, оплату комунальних послуг, електроенергії й палива;
  • субсидії на придбання пального інвалідами;
  • нормативи оплати праці вчителів, лікарів і деяких інших категорій працівників бюджетної сфери;
  • щомісячна грошова компенсації педагогічним працівникам для купівлі видавничої продукції;
  • забезпечення деяких категорій населення безкоштовними ліками;
  • місячні допомога на дітей;
  • допомоги на дітей, над якими встановлено опіку;
  • безкоштовне харчування в школах і лікарнях;
  • утримання молочних кухонь для дітей віком до 2-х років;
  • безкоштовне протезування для інвалідів;
  • допомоги на поховання;
  • пільгові тарифи на послуги телефонного зв’язку.

З числа інших федеральних мандатів можна назвати пільговий проїзд на громадському транспорті й пільгові тарифи на деякі інші види послуг, надаваних ветеранам Великої Вітчизняної війни, пенсіонерам за віком, родинам військовослужбовців, що загинули під час війни, інвалідам, жертвам Чорнобильської катастрофи, багатодітним родинам, Героям Радянського Союзу й Героям соціалістичної праці, почесним донорам, військовослужбовцям, працівникам міліції, митниці, прокуратури, судів, податкової поліції й інспекторам ДАІ.


загрузка...