Навігація
Посилання


Актуальні проблеми конституційного права України

Глава 4 Прийняття конституції, її місце в системі національного законодавства. 4.1. Порядок підготовки і прийняття конституції


Зміни, що відбувалися в політичному, економічному, духовному житті українського суспільства на початку 1990-х р. вимагали відповідного юридичного закріплення в Основному Законі держави. Новітній конституційний процес в Україні можна умовно поділити на чотири основні етапи. Перший етап (24.08.1991 р. — 26.10.1993 р.) пов´язаний з розробкою Концепції нової Конституції України та трьох проектів Основного Закону; другий етап (20.09.1994 р. — 08.06.1995 р.) знаменується прийняттям Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом про організацію державної влади та місцевого самоврядування; третій етап (19.06.1995 р. — 28.06.1996 р.) характеризується введенням в дію нової Конституції України; четвертий етап (28.06.1996 р. — до т. ч.) — конституційна реформа ведеться в напрямку втілення конституційних засад у державне та суспільне життя.

Новітній конституціоналізм в Україні розпочався з ухвалення Верховною Радою УРСР Декларації про державний суверенітет України (16 липня 1990 р.). Під час обговорення Концепції нової Конституції України активно дебатувалися питання про назву держави (Україна, Республіка Україна, Українська радянська республіка), про форму державного правління (президентська або парламентська), про структуру парламенту (одно чи двопалатний), про місце і призначення прокуратури, рад народних депутатів у системі органів державної влади тощо. Зміст Концепції нової Конституції України зводився до визначення шести загальнометодологічних принципів самої Концепції, а також структури майбутньої Конституції. Згідно з Концепцією нова Конституція України мала складатися з 9 розділів, що в свою чергу поділялися б на 26 глав. Концепція передбачала, що парламент (Верховна Рада України) має бути однопалатним постійно діючим органом законодавчої влади, виконавча влада мала здійснюватися Президентом, віце-президентом,

Кабінетом Міністрів України і державною адміністрацією. Незважаючи на те, що Концепція була схвалена до проголошення незалежності України, більшість підходів цього документа залишилися визначальними для подальшої конституційної діяльності. На початку липня 1992 р. Верховна Рада прийняла рішення про винесення першого проект Конституції України на всенародне обговорення. В цьому проекті, підготовленому Конституційною комісією, були деякі суттєві відмінності в порівнянні з Концепцією нового Основного Закону. Так, у проекті відсутня посада віце-президента, передбачалося створити двопалатний парламент — Національні збори України (хоча Конституційна комісія підготувала варіант і створення однопалатного парламенту), місцеві ради визначалися як органи місцевого і регіонального самоврядування (за концепцією вони мали бути органами державної влади і самоврядування на місцях). Протягом кількох місяців тривала конституційна дискусія. Кожна восьма пропозиція висловлена під час всенародного обговорення була врахована Конституційною комісією при подальшій роботі над проектом Конституції. Внаслідок цього з´явилося 30 нових статей, внесено зміни до 188 та вилучено 48 статей. В цілому новий проект моделював парламентсько-президентську республіку з рівними можливостями щодо стримувань і противаг між гілками влади. Конституційна комісія змінила назву двопалатного органу з

аконодавчої влади на Всенародну Раду України. У проекті передбачалося, що парламент має право вирішувати будь-які питання державного життя України, крім тих, що вирішуються виключно всеукраїнським референдумом або віднесені до відання Президента України, уряду чи інших державних органів України, органів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Наслідком обговорення цього проекту в парламенті стала публікація уточненого тексту в пресі 26 жовтня 1993 р. Проект було скорочено на 40 статей, а 30 статей — уточнено: передбачалося створення однопалатного парламенту Верховної Ради України; встановлювався новий строк повноважень народних обранців (4 роки); пропонувалося затвердити кількісний склад парламенту (450 народних депутатів України); ліквідовувалася Президія Верховної Ради. У проекті точніше визначались функції Президента України як глави держави, його відносини з Верховною Радою та Урядом України (Кабінет Міністрів України отримав статус вищого органу державної виконавчої влади), більше уваги приділялося державно-правовому становищу Автономної Республіки Крим. Після публікації конституційного проекту 26 жовтня 1993 р. майже протягом року реальний конституційний процес в Україні було призупинено. Питання про підготовку Конституції жодного разу не вносилося до порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України. Конституційна комісія практично самоліквідувалася. Водночас у громадських та наукових колах конституційна дискусія тривала: проводилися науково-практичні конференції, «круглі столи», семінари присвячені різним питанням конституційного будівництва. Другий етап конституційного будівництва розпочався після рішення Верховної Ради України про необхідність створення нової Конституційної комісії. На першому засіданні цієї комісії було визначено, що за основу подальшої роботи слугуватиме проект Конституції України від 26 жовтня 1993 р., а також будуть розглянуті конституційні розробки політичних партій та громадських організацій (проекти підготовлені Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, фракцією комуністів у Верховній Раді, Всеукраїнським товариством «Прометей», Християнсько-демократичною партією, Конгресом українських націоналістів тощо).

У грудні 1994 р. новий імпульс конституційному процесу надав тодішній Президент України Л. Кучма, який запропонував на розгляд Верховної Ради проект конституційного закону «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні». Цей закон передбачав значний перерозподіл влади на загальнодержавному рівні (істотно поширювалася компетенція президентських структур, відповідно обмежувалися права Верховної Ради). Більш як піврічна парламентська та суспільно-політична дискусія з приводу цього закону завершилася підписанням 8 червня 1995 р. Конституційного Договору між Верховною Радою та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України». Структура договору дає загальне уявлення про його зміст. Він складався з вступної частини і восьми розділів (61 стаття): Загальні положення; Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України; Суди України; Прокуратура України; Місцеві органи державної виконавчої влади та місцеве самоврядування в Україні; Заключні положення. У вступній частині Конституційного Договору були зазначені причини його укладення, які коротко можна звести до наступного: Конституційний Договір було підписано з метою уникнення неузгодженостей між чинними нормами Конституції України і нормами закону «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні»; подальше забезпечення розвитку та успішного завершення конституційного процесу в Україні. В самому договорі зазначалося, що на період до прийняття нової Конституції України організація та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування здійснюються на засадах, визначених законом «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні», який Верховна Рада схвалила 18 травня 1995 р. простою більшістю голосів (для ухвалення конституційного закону необхідна кваліфікована більшість 2/3 депутатів від конституційного складу). Конституційний Договір фактично став тимчасовою малою Конституцією України.

З метою прискорення процесу доопрацювання наявних матеріалів, вивчення і узагальнення підготовлених альтернативних проектів нової Конституції (а їх було до десяти) розпорядженням співголів Конституційної комісії в кінці червня 1995 р. було створено робочу групу Конституційної комісії. Ця робоча група, до якої входили переважно науковці, рекомендовані Президентом України, підготувала проект Конституції від 15 листопада 1995 р., який за формою і за змістом при порівняні виглядав близьким до Конституції Російської Федерації (1993 р.). Обидва тексти єднала ідея закріплення інституту президентства як домінуючого в політичній системі, також передбачалося створення двопалатного парламенту. Зазначений проект на черговому засіданні Конституційної комісії вирішено було прийняти за основу майбутньої Конституції. Однак, ухвалений проект викликав неоднозначну оцінку в представників різних політичних сил, що зумовило необхідність подальшого його доопрацювання. Новий варіант конституції було оприлюднено в лютому 1996 р. У цьому проекті закріплювалася унітарна форма державного устрою України, символіка держави, вводилася присяга для всіх членів Національних Зборів тощо. Автори проекту ввели норму, згідно з якою кожен громадянин мав право звернутися за захистом своїх прав і свобод до судових чи інших установ ООН та Ради Європи (без цієї норми деякі міжнародні організації не беруть до розгляду заяви громадян). Водночас у частині, яка стосується організації державної влади та місцевого самоврядування, проект не зазнав суттєвих змін. Потреба по вдосконаленню тексту Основного Закону України залишалася. У березні 1996 р. новий проект підготовлений Конституційною комісією був внесений на розгляд до Верховної Ради. У цьому проекті, як і в попередніх, основним обов´язком держави проголошувалось утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Законодавча влада мала належати двопалатним Національним Зборам, закріплювався особливий статус Кабінету Міністрів України — центрального колегіального органу виконавчої влади, формування і діяльність якого пов´язана з участю та контролем з боку Президента і палати депутатів Національних зборів. Згідно з новим проектом, місцеве самоврядування в Україні визначалось як право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Після розгляду цього конституційного проекту і з метою подальшого його доопрацювання постановою Верховної Ради України від 5 травня 1996 р. була створена Тимчасова спеціальна комісія, до якої ввійшли за пропорційним принципом представники депутатських груп і фракцій. Результатом роботи комісії став новий варіант Основного Закону підготовлений 20 травня 1996 р. Новий проект мав суттєві відмінності від попередніх. Вони стосувалися повноважень і статусу парламенту (Народної Ради України), місця та компетенції уряду, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування. Однак і цей проект потребував подальшого вдосконалення. Після внесення низки доповнень до запропонованого Тимчасовою спеціальною комісією проекту Верховна Рада України ухвалила його в першому читанні. Президент України за підтримки Ради національної безпеки і оборони й Ради регіонів висловив своє неприйняття зміни деяких положень проекту. 26 червня 1996 р. після того, як Верховна Рада протягом кількох тижнів приймала Конституцію постатейно, тодішній Президент України Л. Кучма не витримав парламентської процедурної неквапливості і призначив на 25 вересня всеукраїнський референдум, на який мав бути винесений проект Конституції в редакції від 11 березня 1996 р. У цій ситуації парламентарії врахували частину пропозицій Президента України, і продовжили обговорення проекту Конституції в другому та третьому читанні. Основний Закон України був ухвалений парламентом 28 червня 1996 р. о 9 годині 18 хвилин після 24 годин безперервної роботи. За введення в дію нової Конституції проголосувало 338 депутатів, «проти» — 18 і «утрималось» — 5. Конституційний процес із ухваленням Основного Закону не завершився. У тексті Конституції України було передбачено необхідність прийняття цілого ряду органічних і поточних законів. У відповідності з цими конституційними положеннями, Верховна Рада України протягом 1996—1998 рр. ухвалила закони про створення Рахункової палати (11 липня 1996 р.), Конституційного Суду (16 жовтня 1996 р.), Вищої ради юстиції (15 січня 1998 р.) тощо.

Отже, український конституціоналізм продовжує розвиватися як в теоретичній, так і практичній площині. Суспільство не тільки функціонує, а й змінюється, що має бути відображено в доповненнях і змінах до чинної Конституції. Законодавці мають продовжити роботу над конкретизацією конституційних норм і принципів у систему юридичних кодексів, ухвалити відповідні закони, які повинні визначати механізми реалізації конституційних положень, забезпечити дієвість Основного Закону держави.


загрузка...