Навігація
Посилання


Актуальні проблеми конституційного права України

Глава 6 Основні етапи та напрями новітньої конституційної реформи в Україні. 6.1. Особливості розробки, обговорення та прийняття змін до Конституції України 1996 р.


Після прийняття Конституції України 1996 р. конституційний процес розробки, прийняття і введення змін до діючого Основного Закону не припинився. Важливу роль в новітньому конституційному процесі відіграють рішення Конституційного Суду України (єдиного органу конституційної юрисдикції) стосовно офіційного тлумачення окремих статей Конституції України. Наприклад, Рішення Конституційного Суду про офіційне тлумачення статей 58, 78, 79, 81 Конституції України від 13 травня 1997 р. (у справі щодо несумісності депутатського мандата). Особливістю конституційного будівництва України стало визнання права Автономної Республіки Крим на створення власної Конституції, яка відповідає Основному Закону України. Конституція Автономної Республіки Крим прийнята Верховною Радою автономії 21 жовтня 1998 р. і затверджена Верховною Радою України 23 грудня цього ж року. Ухвалення Конституції України не змогло остаточно врегулювати відносини між окремими гілками влади. Протистояння між Президентом і Верховною Радою тривало. Незабаром після обрання на другий строк тодішній Президент України Л. Кучма підписав Указ про проведення 16 квітня 2000 р. всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Під час цього референдуму громадяни мали визначити важливі питання організації і діяльності державної влади, а саме:

  • а) можливість дострокового припинення повноважень парламенту Президентом України у разі, якщо він упродовж місяця не сформує постійно діючу парламентську більшість або протягом трьох місяців не затвердить проект закону про державний бюджет України, поданий Кабінетом Міністрів України;
  • б) ліквідація (або принаймні істотне обмеження) інституту депутатського імунітету;
  • в) скорочення кількості народних депутатів України з 450 до 300 осіб;
  • г) формування в Україні двопалатного парламенту.

Більшість громадян, які взяли участь у всеукраїнському референдумі, підтримали винесені на референдум питання. Це передбачало внесення змін до чинної Конституції України спрямованих на перерозподіл державної влади, зростання впливу регіонів на процес державного управління. Однак до сьогодні Верховна Рада України так і не спромоглася законодавче закріпити результати референдуму від 16 квітня 2000 р.

Значний внесок в реформування Конституції України 1996 р. було зроблено конституційним законом від 8 грудня 2004 р., який набрав чинності з 1 січня 2006 р., що спричинило зміну форми правління в Україні з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську. Законом до Конституції України було внесено зміни щодо повноважень парламенту, Президента України, Кабінету Міністрів України, прокуратури, органів місцевого самоврядування. Значення парламентської реформи можна охарактеризувати такими напрямами:

  • зміною порядку формування і термінів повноважень парламенту;
  • переорієнтація повноважень парламенту, що сприяють зміні форми правління;
  • конституційним закріплення змін щодо організаційної будови парламенту;
  • змінами щодо організації функціонування парламенту.

Важливе значення для здійснення конституційної реформи мала зміна повноважень глави держави (Президента України), який є гарантом додержання Конституції України, свобод людини і громадянина в Україні

. Внесені зміни до Конституції України, які змінили конституційний статус Президента України, торкнулися порядку його виборів, повноважень та виконання обов´язків Президента України в разі дострокового припинення його повноважень з підстав передбачених статтями 108—111 Конституції України. Аналіз конституційного статусу

Президента України після конституційної реформи свідчить про те, що у нього як глави держави, гаранта прав і свобод людини та громадянина залишається ще достатній обсяг повноважень щодо забезпечення конституційних свобод особи в Україні. Для підвищення ефективності його діяльності необхідно прийняти закон «Про Президента України» та звернутися до Конституційного Суду України з конституційним зверненням розтлумачити норми, що неоднозначно сприймаються в процесі право реалізації.

Роль конституційної реформи в Україні багато в чому залежить від закріплення конституційного статусу органів виконавчої влади та повноважень Президента України в цій сфері. До конституційної реформи в ст. 113 закріплювалося, що Уряд відповідальний лише перед Президентом України. Після введення в дію закону про конституційну реформу постає питання про те в якій частині Уряд відповідальний перед Президентом України, а в якій — перед парламентом України. В Конституції України підкреслюється, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується нормами і принципами Конституції та законів України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України та власними постановами. До введення в дію конституційної реформи Уряд керувався Конституцією і законами України та актами Президента України, тобто і указами і розпорядженнями. Про постанови Верховної Ради України та власні постанови не згадувалося. Удосконалення порядку формування та функціонування Кабінету Міністрів України при проведенні конституційної реформи сприяло підвищенню ефективності його роботи. Отже, удосконалення конституційного статусу виконавчої влади в Україні сприяло підвищенню ролі Конституції України та визначенню напрямів подальшого реформування законодавства і практики його застосування.

Реалізуючи конституційний принцип поділу влад, слід проаналізувати достатність конституційного регулювання органів судової влади в умовах здійснення конституційної реформи. Правосуддя в Україні здійснюється судом. Конституція гарантує право на оскарження в суді рішень, дій і бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. В Конституції України (ст. 124) не допускається будь-якими іншими органами чи посадовими особами привласнення судових функцій, а також їх делегування кому б то не було. Професійні судді, крім суддів Конституційного Суду України, вперше призначаються строком на п´ять років Президентом України та в подальшому обираються парламентом України безстроково. На нашу думку, з урахуванням реформування публічної влади в Україні було б доцільно внести зміни до Конституції України де закріпити обрання місцевих (міських і районних, районних у містах) суддів територіальними громадами села, селища, міста, суддів апеляційних судів (Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя) — професійними суддями на своїх конференціях, а вищих судів та Верховного Суду України — на з´їзді суддів України.

Отже, на нашу думку, проведення виборів суддів дасть змогу максимально забезпечити реалізацію конституційного принципу незалежності суддів та контроль за їх діяльністю збоку населення регіонів, що покращить здійснення судом функції правосуддя в Україні.

Конституції і закони України закріплюють контрольно-наглядові і правоохоронні органи. Серед правоохоронних органів закон виділяє органи:

  • а) прокуратури;
  • б) внутрішніх справ;
  • в) служби безпеки;
  • г) митну службу;
  • д) охорони державного кордону;
  • е) державної податкової служби;
  • є) виконання покарань;
  • ж) державної контрольно-ревізійної служби;
  • з) інші, які здійснюють правозастосовчі або правоохоронні функції.

Названі органи потребують подальшого реформування. Враховуючи зміни, які плануються в процесі реформування таких правоохоронних структур є наприклад потреба прийняти Закон України «Про органи внутрішніх справ». Верховна Рада України дала негативну оцінку діяльності цих органів по забезпеченню прав і свобод людини та громадянина та намітила відповідні шляхи усунення недоліків. Серед них називалися:

  • а) високий рівень злочинності;
  • б) систематичне порушення конституційних прав людини і громадянина під час утримання їх у слідчих ізоляторах;
  • в) порушення посадовими особами норм кримінально-процесуального законодавства;
  • г) недоліки при виконанні вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією» та ін.

Отже, саме на ці органи спеціальної компетенції покладаються головні обов´язки по забезпеченню законності та конституційних прав і свобод людини та громадянина і від рівня організації їх роботи буде залежати ефективність реалізації цих функцій. Потрібно удосконалювати правове регулювання цих органів, внесення змін до окремих законів та прийняття окремих законів, наприклад, Закону України «Про органи внутрішніх справ».

Конституція України передбачає напрями конституційного реформування місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою України. Реформування місцевого самоврядування потребує здійснення таких змін:

  • утворення на районному і обласному рівнях виконавчих комітетів рад та наділення їх господарчими повноваженнями;
  • обрання голів районних і обласних рад територіальними громадами сіл, селищ, міст;
  • ліквідація державних адміністрацій на районному рівні та обмеження обласних адміністрацій лише контрольними повноваженнями;
  • прийняття закону «Про адміністративно-територіальний устрій України»

Етапом конституційного реформування в Україні є виданий В. Ющенко (Президентом України 2005—2010 рр.) 24 серпня 2009 р. Указ про всенародне обговорення «Проекту Конституції України» (далі Проекту). Названий проект складається з Преамбули, дванадцяти розділів та 171 статті. Застосовуючи порівняльний метод щодо діючої Конституції України 1996 р. (зі змінами 2004 р.) та запропонованого Президентом України Проекту можна сформулювати певні висновки і рекомендації. В цілому Преамбула відповідає міжнародним стандартам та практиці Українського конституціоналізму. У порівнянні з Преамбулою діючої Конституції, Преамбула Проекту більш конкретно формулює необхідність єднання та утвердження принципу соціальної справедливості, спрямованість на інтеграцію до європейської спільноти. Розділ перший Проекту включає в себе 23 статті (проти 20) у нині діючій Конституції України. Постатейний аналіз цього розділу дає змогу зробити деякі висновки і запропонувати рекомендації. В цілому розділ детальніше визначає конституційні засади державного і суспільного ладу України. Заслуговує на увагу закріплення у ст. 2 Проекту окремих принципів територіального устрою України та у ст. 3 системи адміністративно-територіального устрою. Різними статтями Проекту закріплюється принцип верховенства права (ст. 5) та верховенства Конституції (ст. 9), що має принципове значення для розуміння цих конституційних категорій. Деталізована норма щодо дії чинних міжнародних договорів, згоду на обов´язковість якого надана законом. В Проекті зроблено вагомі кроки до урегулювання на конституційному рівні утвердження і розвитку громадянського суспільства в Україні. В той же час було б доцільно урегулювати систему суб´єктів громадянського суспільства, акцентувавши увагу на засобах масової інформації. На нашу думку, не обдумано вилучено з конституційного регулювання обов´язок держави щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, як катастрофи планетарного масштабу (ст. 19 Проекту). Заслуговують на увагу уточнення норм щодо оборони України, зовнішньополітичної діяльності, державної символіки, пропозиція конституційно закріпити духовний гімн України, закріплення саме у конституційних засадах гривні, як грошової одиниці України.

До розділу другого Проекту увійшли норми закріплені ст. 24—73 (всього 49, тобто на одну більше ніж у діючій Конституції України). Загальна характеристика конституційних принципів, громадянських, політичних, економічних, соціальних, культурних прав і свобод та обов´язків викладена у відповідності з нормами діючої Конституції України. Окремі права і свободи деталізовані чи мають деякі уточнення. Наприклад, ст. 34 закріплює право кожної людини на особисту недоторканність порівняно з ст. 29 нині діючої Конституції України (затримання не більше 72 годин) більш відповідає міжнародним стандартам і передбачає затримання особи при підозрі у скоєнні злочину не більше ніж на 24 години без вмотивованого рішення суду про тримання під вартою.

Відповідно до Проекту значно розширено закріплення форми безпосередньої демократії. Конституційно закріплена така форма як народна та місцева ініціатива. Уточнено положення організації і проведення виборів та референдумів. Заслуговує на увагу конституційне закріплення народної ініціативи щодо внесення законопроекту про скасування чинного закону повністю чи в окремій частині. Для вирішення питань місцевого значення в якості безпосередньої форми народовладдя закріплюється місцева ініціатива. На місцевому референдумі або в органах місцевого самоврядування може ініціюватися і бути розглянуте будь-яке питання, віднесене до компетенції місце5 вого самоврядування громади.

Питанням організації роботи парламенту присвячений розділ четвертий Проекту Конституції України «Національні збори України».

В Проекті пропонується парламент України з двох палат — Палати депутатів і Сенат, що суттєво відрізняється від нині діючого парламенту. Сумнівним, на наш погляд, є пропозиція щодо можливості ставати сенатором довічно після закінчення повноважень Президента України.

Питанням конституційного закріплення повноважень, порядку утворення і функціонування Президента України присвячений розділ п´ятий (ст. 112—125). Звертає на себе увагу тенденція зберегти не представницькі функції для Президента України (ст. 118).

В Проекті звужується конституційне закріплення органів виконавчої влади. В ст. 7 Проекту говориться про органи виконавчої влади, а розділ шостий закріплює лише конституційний статус Кабінету Міністрів України. Порядок утворення і функціонування Кабінету Міністрів України, як вищого органу у системі органів виконавчої влади не дає ніякого уявлення про саму систему виконавчої влади, що на нашу думку, відноситься до конституційних принципів виконавчої влади. Було б логічно у ст. 126 Проекту дати систему органів виконавчої влади таким чином. «До системи державних органів виконавчої влади відносяться Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади».

Існують, на наш погляд, певні недоліки і при конституційному закріпленні судової влади. Визиває сумнів введення чотирьох ланкової системи судів загальної юрисдикції. В проекті пропонується будувати систему судів загальної юрисдикції за принципами спеціалізації, територіальності та інстанційності. Це передбачає введення вищих спеціалізованих судів, як касаційних. На нашу думку, слід перейти на трьох ланкову систему судової влади, а саме: Верховний суд України, апеляційні і місцеві суди. Це означає, що вищі суди слід ліквідувати, а повноваження касаційної інстанції повністю передати палатам Верховного Суду України.

Визиває певні сумніви віднесення прокуратури до системи судових органів. Як наглядової ланки державної влади, на нашу думку, конституційний статус прокуратури має бути закріплений окремим розділом.

В розділі восьмому Проекту закріплено конституційний статус Конституційного Суду України. Призначення судді Конституційного Суду України відповідно до Проекту здійснює Сенат за поданням Президента

України. На нашу думку, формувати Конституційний Суд України має судова система, а саме з´їзд суддів України.

Цікавим в Проекті є закріплення місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Місцеве самоврядування є правом і спроможністю жителів громад здійснювати в інтересах місцевого населення регулювання і управління суспільними справами місцевого значення в межах, визначених Конституцією України і законами. Громадою є адміністративно-територіальна одиниця (міста, містечка, села або об´єднання кількох населених пунктів, райони, області, Автономна Республіка Крим, які є невід´ємними складовими частинами України) та сукупність громадян України, які проживають на її території. Місцеве самоврядування здійснюється жителями громад як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування — власні представницькі органи місцевого самоврядування, голів громад, представницькі органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси громад, та їх виконавчі органи. Органам місцевого самоврядування можуть бути делеговані відповідно до закону окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих делегованих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету в установленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, зборів, обов´язкових платежів, передає з цією метою органам місцевого самоврядування об´єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади підконтрольні в межах, визначених законом, відповідним органам виконавчої влади.

В Автономній Республіці Крим, областях, місті Києві, містах, що прирівняні за статусом до області, діють глави державних адміністрацій, які призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України. Глава державної адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці:

  • здійснює контроль за додержанням Конституції України, законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України територіальними підрозділами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами;
  • забезпечує взаємодію територіальних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування;
  • здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України та законами. Глава державної адміністрації в Автономній Республіці Крим здійснює повноваження, передбачені частиною другою цієї статті, також стосовно Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та їх актів.

Глави державних адміністрацій для забезпечення здійснення своїх повноважень можуть утворювати представництва в районах та містах. Порядок діяльності глав державних адміністрацій визначається Конституцією України та законами. Викликає сумнів внесення у якості конституційної норми щодо повноваження глави адміністрації утворювати в районах і містах представництва, що несе в собі загрозу створення структур схожих на районні і місцеві державні адміністрації.

Після обрання Президентом України В. Януковича етапом конституційної реформи було прийняття Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 р. та рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. «Про визнання неконституційним Закону України від 8 грудня 2004 р. «Про внесення змін до Конституції України». Починаючи з 1 жовтня 2010 р. в Україні діє Конституція в редакції від 28 червня 1996 р. із змінами внесеними Законом України від 1 лютого 2011 р. яким змінено терміни проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів. Відповідні зміни до центральних органів виконавчої влади були внесені Указом Президента України від 9 грудня 2010 р. «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади».

Важливим етапом продовження конституційного процесу є створення Конституційної Асамблеї. 25 січня 2012 р. Президентом України був виданий Указ «Питання формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї» яким було схвалено підготовлену на основі напрацювань Науково-експертної групи з підготовки Конституційної Асамблеї та рекомендацій Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія) Концепцію формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї. Основними завданнями Конституційної Асамблеї є:

  • узагальнення практики реалізації Конституції України, а також пропозицій і рекомендацій щодо її вдосконалення з урахуванням досягнень і тенденцій сучасного конституціоналізму;
  • підготовка та схвалення Концепції внесення змін до Конституції України та подання її Президентові України;
  • підготовка на основі Концепції внесення змін до Конституції України законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України та його попереднє схвалення;
  • організація громадського, а також фахового, в тому числі за участю міжнародних експертів, зокрема, Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія), обговорення законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України;
  • доопрацювання законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України за результатами їх фахового і громадського обгово-рення;
  • схвалення законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України та подання Президентові України.

Отже, конституційний процес підготовки та прийняття конституційних законів в Україні продовжується. На порядку денному необхідність змін щодо місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також реформування територіального устрою України.


загрузка...