Навігація
Посилання


Актуальні проблеми конституційного права України

Глава 12 Удосконалення референдної демократії в Україні 12.1. Поняття референдної демократії в Україні


Імперативними формами безпосередньої демократії України є референдум та вибори депутатів і виборних посадових осіб населенням.

У тісному зв´язку з виборчими правами Конституція закріплює право брати участь у всеукраїнському референдумі, який, як і вільні вибори, є найвищим безпосереднім вираженням волі народу. Його зміст полягає у прийнятті громадянами України нормативних положень Конституції, законів та інших найважливіших рішень загальнодержавного та місцевого значення шляхом голосування. При цьому головна роль все-таки надається виборам, оскільки здійснення державної влади потребує постійного, періодичного формування представницьких органів влади та органів місцевого самоврядування. Водночас референдум може проводитися вкрай рідко. Поява та закріплення на конституційному рівні такої прямої форми народовладдя як референдум стало суттєвим механізмом впливу пересічних громадян на владу. Наприкінці X — на початку XI ст. у Київській Русі закріпився особливий різновид пізньої військової демократії — так звана вічова демократія, яку М. С. Грушевський називав органом громадського контролю над князем і його управою. Вічова демократія була більш прогресивною порівняно з тогочасною демократією германців та франків, оскільки правом участі в народних зборах — вічі Київської Русі були наділені не тільки дружинники, а й глави сімейств та господарі дворів. Прояви елементів безпосередньої та представницької демократії були притаманні Україні на всіх етапах її історичного розвитку.

У спеціальній юридичній літературі одні автори зазначають що батьківщиною референдумів вважається Швейцарія перший референдум в якій був проведений 1294 році в кантоні Швіц, інші вважають датою проведення першого в історії референдуму 1439 р. в кантоні Берн (Швейцарія). Фактично ці збори мали назву «мировими сходами» які збиралися зазвичай один раз на рік в певний день певного місяця. Мирові сходи проходили у вигляді зборів, на яких обговорювалися нагальні питання суспільного життя та місцевого самоврядування. Збори проходили в урочистій обстановці й тривали два-три дні. Право участі в сходах мали особи чоловічої статті, які досягли 14 років і постійно проживали в межах кантону. Мирові сходи були не єдиною формою прийняття рішення. Згодом основні питання які виносилися на обговорення перетворилися на референдуми практика яких набула свого розвитку 17—18 столітті починаючи від американського континенту — перший конституційний референдум у США було проведено в штаті Массачусетс у 1789 р. У Франції перший референдум був проведений у 1804 році. Наприкінці XIX ст. закріпився і на Австралійському континенті, а перед першою світовою війною інститут референдумів отримав визнання і в Скандинавських країнах. Закріплення референдумів у праві зарубіжних країн сприяло визнанню ними інших форм безпосередньої демократії. Так, у Швейцарії разом з референдумами були узаконенні такі інститути прямого народовладдя, як народне вето (кантони Базель-1832 р., Валлісон —1839 р., Люцерн — 1841 р.), народна законодавча ініціатива та ін, у США референдуми застосовувалися паралельно з внесенням законодавчих ініціатив, а у Франції невдовзі після першого референдуму стали проводитися плебісцити, перший з яких відбувся у 1791 р. у

м. Авіньйоні. Другий етап становлення референдумів припав на період між двома світовими війнами (1919—1939 роки). Третій етап розвитку референдумів (1939—1989 рр.) характеризувався інституціоналізацією в національному праві й практикуванням цієї форми безпосередньої демократії в політичному житті та правотворчій діяльності більшості країн світу.

У радянський період фактично референдуми не проводилися, а якщо проводилися то в більшій мірі мали політичне забарвлення. З набуттям незалежності України змінилося ставлення до цього важливого інституту який став взірцем безпосередньої форми народовладдя. За 18 річну історію незалежності референдуми були проведені двічі 1 грудня 1991 р. який відкрив шлях на побудову самостійної, незалежної, демократичної держави України. Майже через десять років 17 квітня 2000 році був ініційований референдум Президентом Л. Кучмою. Серед питань, які виносилися на референдум були зменшення кількості народних депутатів, створення двопалатного парламенту, однак рішення його все ж таки не було реалізовано. У теорії конституційного права (як національного, так і зарубіжного) визначення референдуму не завжди однакове. Найчастіше референдум ототожнюють з опитуванням громадської думки, з плебісцитом. У міжнародно-правових документах, законодавчих актах інших країнах та в юридичній літературі використовується також термін «плебісцит». Однак зазначений термін у чинному законодавстві зазначений термін фактично не застосовується. Зокрема в деяких зарубіжних країнах розуміють усі види голосування або лише голосування, за допомогою якого виборчий корпус висловлює свою підтримку окремій особі чи політиці, яку вона проводить. Нормами міжнародного права плебісцит визначається як один з видів народного голосування, що застосовується в опитуванні населення певної території щодо її належності тій чи іншій державі. За часів античності в Афінах плебісцити — це рішення плебейських зібрань, що мали силу загальнодержавного закону. Інколи плебісцит визначається як різновид референдуму і по суті не робиться різниці між референдумом, опитуванням населення і плебісцитом. Інші вчені зазначають, що плебісцит — це інститут міжнародного права, що існує поряд з конституційно-правовим інститутом всеукраїнського референдуму і може проводитися відповідно до міжнародно-правових договорів, а не внутрішнього національного законодавства. В основному зазначається, що плебісцит — це опитування населення традиційно «з питань територіальних змін і врегулювання державних кордонів», «з метою визначення юридичної долі території, на якій воно проживає» або «з територіальних та інших конкретних державних питань». Іноді поняттю «плебісцит» надається дещо негативне забарвлення. Так, за радянських часів вважалося, що «імперіалістичні» або такі, що проводяться в умовах авторитарних режимів, плебісцити (наприклад, проведений Піночетом у Чилі в січні 1978 р.), є найбільш грубою формою маніпулювання волею мас. Правознавцями відзначаються й «плебісцити бонапартистського типу», засновані на маніпуляції народною волею з метою встановлення авторитарних режимів. У науковій літературі з конституційного права також зазначається, що коли на референдум виноситься повний текст конституції або юридично і політично складні проблеми (заснування поста президента, другої палати парламенту тощо), він перетворюється на плебісцит — голосування на підтримку особи (рідше — партії), що представила проект, і політики, яка нею проводиться, що утворює передумови для маніпулювання думкою народу, зловживання його довірою. Тому вживання терміну «плебісцит» в національному законодавстві України є недоцільним, оскільки це може ускладнити розуміння інституту референдуму і його застосування. В. Кравченко обстоює думку, що під референдумом слід розуміти голосування виборців (певної, визначеної законом групи виборців), шляхом якого приймається рішення з будь-яких питань державного або самоврядного характеру, за винятком тих, котрі згідно з законом не можуть бути винесені на референдум, що обов´язкове для виконання органами, організаціями і громадянами, стосовно яких це рішення носить імперативний характер.

Основна відмінність референдуму від виборів, процедура яких також передбачає голосування виборців, полягає в об´єкті та меті волевиявлення виборців. Так, якщо під час виборів таким об´єктом є кандидат або список кандидатів, то об´єктом референдуму може стати конституція, закон, законопроект, будь-яке питання зовнішньої чи внутрішньої політики. Метою виборів є обрання народних представників, що, по суті, являє собою делегування ним певної частини належних народові або територіальній громаді владних повноважень, у той час, як метою референдуму є прийняття рішення щодо суті винесеного на нього питання, тобто воля народу знаходить своє виявлення у формі референдуму чіткіше та конкретніше і не передбачає подальшого делегування владних повноважень. Справді, за своєю суттю референдум, як і інші форми народовладдя — вибори, народне обговорення і опитування, є правом реальної суверенної та верховної волі народу, проте за своїм змістом і формою здійснення, тобто за предметом і методом правового регулювання, референдум істотно відрізняється від інших форм народовладдя. Волевиявлення народу у вигляді результатів голосування стверджує або ні винесений на референдум закон чи рішення. Це дає підстави характеризувати референдум як нормотворчу форму народовладдя. Автори ряду статей розглядали цей інститут через призму пануючої ідеології. Подібні намагання, що виразилися у вигляді створення референдуму нового типу — соціалістичного, призвели до підміни значення даного явища як способу прийняття рішення шляхом загальнонародного голосування.

В. Коток, вважає, що «референдум — це затвердження того або іншого державного рішення шляхом народного голосування, що придає йому кінцевий та обов´язковий характер». Народна ініціатива, в його понятті, «акумулюється перш за все Комуністичною партією, її Центральним Комітетом, який від імені мас вносить відповідні пропозиції до вищого представницького органу державної влади ». Згідно зі ст. 1. Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. із наступними змінами та доповненнями всеукраїнський референдум визначається як спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного значення, який полягає в безпосередньому виявленні волі народу. Місцевий референдум — спосіб прийняття громадянами України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно — територіальної одиниці, рішень з найважливіших питань місцевого значення.

Зміст підготовки і проведення референдуму складається із декількох стадій. Першою є народна ініціатива, яка визначає активність громадян. Саме громадяни можуть стати ініціаторами проведення референдуму з питань, що визначені конституцією. У відповідності з Основним Законом України (ст. 74) визначено, що референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії. Основний зміст повноважень на власні позитивні дії на цій стадії — можливість виступати з ініціативою проведення референдуму, здійснювати збір підписів, а також можливість кожного громадянина розписатися у підписному аркуші, виразивши тим самим свою думку щодо необхідності проведення референдуму. Можливість вимоги виступає як право винесення різних питань на референдум. Інші стадії референдуму містять більше процесуальних норм, ніж стадія народної ініціативи. У зв´язку із зовнішньою схожістю процесуальних сторін виборів та референдуму такі стадії, як обговорення та голосування, складаються з таких же повноважень, що і передвиборна агітація та голосування, у системі активного виборчого права. Право—вимоги другої стадії реалізації розглядуваного нами конституційного права полягає у вимозі надання всіх умов для участі у референдумі (необхідні приміщення, інформацію тощо). Попри схожість деяких груп елементів різних конституційних політичних прав, необхідно з´ясувати саме стадію обговорення. Справа у тому, що обговорення будь-якого питання, тим більше того, що виноситься на референдум, неможливе без використання інших елементів системи політичних прав свобод громадян, а саме: свободи слова і друку, свободи зборів. Згідно зі ст. 1. Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. із наступними змінами та доповненнями всеукраїнський референдум визначається як спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного значення, який полягає в безпосередньому виявленні волі народу. Місцевий референдум — спосіб прийняття громадянами України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно — територіальної одиниці, рішень з найважливіших питань місцевого значення. Через референдум юридична сила надається рішенням народу щодо найважливіших питань громадського і політичного життя, внутрішньої і зовнішньої політики, не пов´язаних із визначенням персонального складу державних або громадських органів.

Референдуми можна класифікувати за наступними видами:

  • за територіальною ознакою — всеукраїнські, референдуми Республіки Крим та місцеві (в межах адміністративно-територіальних одиниць);
  • за предметом регулювання — конституційні, законодавчі, щодо затвердження актів місцевих самоврядних органів, щодо прийняття політичних рішень;
  • за суб´єктами ініціативи проведення — ті, що проводяться з ініціативи державних та самоврядних органів, та ті, що ініціюються народом;
  • залежно від обов´язковості прийнятих рішень — консультативний та імперативний.

з метою виявлення волі громадян при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення можуть проводитись всеукраїнські та місцеві дорадчі опитування громадян України (консультативні референдуми). Результати дорадчого опитування розглядаються і враховуються при прийнятті рішень відповідними державними органами. Якщо проекти законів, інших рішень Верховної Ради України або рішень місцевої ради не відповідають результатам всеукраїнського або відповідного місцевого дорадчого опитування, такі закони, рішення можуть бути прийняті лише більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів України або депутатів відповідної місцевої ради.

Від дорадчого опитування громадян України необхідно відрізняти таке явище як опитування громадської думки. Опитування громадської думки, що проводяться в іншому порядку, ніж передбачено законодавством або з питань, які відповідно до Закону не можуть виноситися на всеукраїнський та місцевий референдуми, не мають статусу дорадчого опитування громадян України (консультативного референдуму) і правових наслідків, що з цього випливають (ст. 47 Закону).

Інститут референдуму дозволяє в різних формах залучати народ до здійснення законодавчої влади або до консультування з важливих національних проблем. Особливість імперативних форм безпосереднього волевиявлення народу полягає в тому, що прийняте народом рішення є остаточним, обов´язковим і ніякому затвердженню державними органами місцевого самоврядування підлягає, а тільки може офіційно ними проголошуватися як таке, що відбулося, як прийняте. Імперативними формами безпосередньої демократії України є імперативний референдум та вибори депутатів і виборних посадових осіб населенням. Специфіка консультативних форм безпосередньої демократії полягає в тому, що за їх допомогою воля українського народу (населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці) відображається в рішенні відповідного державного органу або органу державного самоврядування, тобто стає основою такого рішення, хоча орган самостійно формулює остаточний текст свого акту. Проте він не може при цьому змінити, спростувати, перекрутити волю народу (населення). Консультативними формами є консультативні референдуми, народні обговорення, ініціативи, в тому числі правотворчі обговорення, петиції.

Таким чином, можна говорити, що реалізація права на референдум неможлива без реалізації свободи слова, друку та свободи зборів. Це не означає, що одне із політичних прав поглинає інше. Так, наявність та можливість потенційного здійснення деяких політичних прав і свобод (звично — політичних свобод) є передумовою здійснення інших. Удосконалення реалізації конституційних свобод людини і громадянина сприятиме підвищенню ефективності референдної демократії в Україні.


загрузка...