Навігація
Посилання


Актуальні проблеми конституційного права України

Глава 14 Конституційні основи реформування органів законодавчої, виконавчої, судової та контрольно-наглядової влади в Україні. 14.1. Загальна характеристика органів законодавчої, виконавчої, удової влади та контрольно-наглядових органів в Україні


Система органів держави досліджується різними юридичними науками. Наука «Актуальні проблеми конституційного права України» досліджує цю систему з позиції:

  • а) розуміння поняття державного органу;
  • б) аналізу системи державних органів України;
  • в) місця і ролі представницьких органів в системі державних органів України;
  • г) вивчення основ правового становища державних органів.

Розрізняють поняття орган держави, орган державної влади, конституційний орган держави тощо. Орган держави — це частина державного апарату. Кожний з них володіє специфічними рисами. Структурно-організований колектив державних службовців (або один службовець), що є громадянами даної держави, наділені владними повноваженнями та необхідними засобами, утворені на законних підставах для виконання конкретних завдань і функцій держави. До основних ознак державного органу відносять:

  • а) це колектив службовців чи один службовець;
  • б) є складовою частиною державного апарату;
  • в) службовці (один службовець) повинні бути громадянами конкретної держави (наприклад, України);
  • г) утворюється на законних підставах; д) здійснює певні завдання і функції держави;
  • е) наділяється матеріальними можливостями для здійснення своїх повноважень;
  • є) наділені владними повноваженнями, а саме правом видавати правові акти та застосовувати різні заходи державного примусу.

Особливу значущість для з´ясування змісту і форм державного владарювання має поняття конституційного органу держави або органу державної влади. З самого початку свого існування держава сприймалася як складне утворення, сукупність або система певних елементів, складових державної організації. Поняття державного органу появляється в XIX ст. на ґрунті поширення ідей народного суверенітету і розподілу влад, коли склалася уява про державу як засіб здійснення влади, що належить народові. Цей засіб (механізм) розглядався як складна організація, елементами якої є державні органи. Вперше практику функціональної неподільності державної влади ще за часів феодального абсолютизму спростував Ш. Монтеск´є. Він натякав на класифікацію державних органів згідно пропонованої ним концепції розподілу влад. Головним у пропонованій концепції було розмежування трьох влад як політичне зумовлених і відносно самостійних явищ, а не окреслення головних функцій (законотворчість, державне управління, правосуддя) у межах єдиної державної влади з виокремленням органів, призначених для їх здійснення. У XIX ст. формулюються такі поняття, як компетенція і повноваження; пропонуються більш-менш узагальнені тези щодо державних органів та їх різноманітні класифікації. Одним із перших відомий німецький учений Г. Елінек запропонував цілісну теорію державних органів. Він вказував, що необхідність державних органів випливає вже із самої суті держави як єдиного організованого союзу. Цим самим засвідчувалося формальне поняття державного органу як структурного елементу «єдиного організованого союзу».

Теоретичні здобутки німецької юридичної школи в царині проблематики державних органів були сприйняті іншими ученими. Так, у дожовтневий період професор Київського університету О. Жилін зазначав, що д

ержавні органи покликані діяти від імені держави, виражати її волю. Ф. Кокошкін вказував, що органом держави можна назвати лише той орган, який вчиняє певні юридичні дії, що вважаються проявом волі держави у праві або бере участь у їх вчиненні. Отже, науковці того часу виходили зі своєрідної інтегральності понять держави і державного органу, з тотожності їх загальної сутності. За радянських часів проблематика державних органів була сферою інтересів багатьох дослідників, які сформулювали низку теоретичних положень, зміст яких значною мірою залишається актуальним. Зокрема, науковцями було констатовано, що не кожний державний інститут (елемент державного механізму або апарату) є державним органом, а також було визначено поняття органу. Однак, за радянських часів поняття державного органу (органу держави), що було тоді широко прийнятне, певною мірою протиставлялось поняттю органу державної влади. За тодішньою політико-правовою теорією державний апарат розглядався як система різних органів держави — насамперед органів державної влади, а також органів державного управління, судових органів і органів прокуратури. Органами державної влади вважалися лише ради усіх рівнів. У науковій літературі того періоду зазначалось, що поняття «орган державної влади» народилось у державі у зв´язку з необхідністю закріпити верховенство Рад як головної державної форми народовладдя. Проте внаслідок суспільно-політичного і державно-правового розвитку ще за радянських часів наведена характеристика державного механізму була коригована.

У зв´язку з цим слід погодитись з тими ученими, які вважають, що термін «орган державної влади» увійшов до інструментарію вітчизняної юридичної теорії і практики обтяженим певними непорозуміннями. До таких непорозумінь віднесені й ті, що виникають у зв´язку із сприйняттям ідей Ш. Монтеск´є про розподіл влад (або за прийнятою у нас термінологією — поділ влади). Принцип розподілу влад іноді помилково трактується як такий, що засвідчує наявність у держави трьох влад з особливими повноваженнями. Однак за усталеною юридичною теорією повноваженнями наділені державні органи та посадові особи, а не умовні «гілки». Фактично в Конституції України йдеться про три головні функції державної влади, що реалізуються спеціалізованими органами. Ніяких «гілок влади» та їх повноважень в Конституції України не передбачено. Закріпивши принцип розподілу влад як засаду організації і здійснення державної влади, її автори тим самим з акцентували увагу на тому, що влада реалізується органами, котрі визначені як органи законодавчої, виконавчої і судової влади. Але це не виключає можливості наукового формулювання інших функцій державної влади, аніж згадані три головні, адже її зміст не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, виконавчої і судової влади.

За Конституцією України вихідним є термін «орган державної влади», а похідними від нього є терміни «орган законодавчої влади», «орган виконавчої влади» і «орган судової влади» («суд»). У конституційному тексті вживаються й інші терміни, складовою яких є слово «орган». Зокрема, в ч. 2 ст. 59 міститься вказівка на державні органи. За змістом положення ч. 3 ст. 5 у непрямій формі використано термін «орган держави». Всебічний аналіз положень Основного Закону дозволяє дійти висновку, що на відповідному рівні терміни «орган державної влади» і «державний орган» («орган держави») вживаються як синоніми. Про органи стосовно держави в Конституції України йдеться не лише в контексті розподілу влад. Наприклад, у ч. 3 ст. 17 використаний успадкований з практики радянських часів термін «правоохоронні органи держави». За часів СРСР науковцями були сформульовані визначення державного органу, яких загалом дотримуються вітчизняні учені. Практично усі визначення спиралися на виділення певних ознак державного органу. До таких ознак було віднесено виокремленість органу як відносно самостійної частини державного апарату і його наділення державновладними повноваженнями з метою безпосередньої участі у реалізації функцій держави.

Отже, державний орган — це виокремлена і відносно самостійна частина (елемент) апарату держави, з юридично встановленими владними повноваженнями для здійснення визначених завдань, що безпосередньо пов´язані з реалізацією тієї чи іншої функції держави. Головним є те, що влада держави не розподіляється між її органами, а є цілісним явищем: державні органи наділені не частинами влади, а повноваженнями у тій чи іншій сфері.

За змістом повноважень державний орган має право видавати акти (владні приписи), які створюють юридичні наслідки зовні самого органу і є обов´язковими для інших суб´єктів права. Реалізація цих актів у необхідних випадках забезпечується державним примусом. В Конституції України поняття органу державної влади (державного органу) послідовно відокремлюється від поняття органу місцевого самоврядування. Таке відокремлення зумовлене відображенням в Основному Законі ідей, котрі характеризують теорію природного права общини (громади), відому ще з середини XIX ст. За цією теорією місцеве самоврядування є окремим видом публічного владарювання, відмінним від державного владарювання.

Визначенню компетенції (повноважень) державних органів присвячена значна частина положень будь-якої конституції, що засвідчує її природу як основного закону держави. Проте конституційне встановленими є статуси лише вищих органів держави. Зазвичай кожному з вищих органів держави присвячена окрема частина (розділ, глава) в структурі конституції, якою врегульовано порядок його формування, визначено повноваження та основні засоби їх реалізації тощо. Конституційна регламентація функціонування інших державних органів має загальний характер. Не є винятком і Конституція України, котра практично передбачає певні підходи до визначення державного органу, або органу державної влади. Згідно з ч. 2 ст. 19 органи державної влади «зобов´язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». З цього випливає, що за змістом положень Основного Закону повноваження органу державної влади (державного органу) мають бути визначені конституцією і (або) законами.

Такий висновок, зокрема стосовно органів виконавчої влади, підтверджується ч. 2 ст. 120 Конституції України, згідно якої організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Повноваження державних органів можуть бути визначені і підзаконними актами. Така можливість об´єктивно існує за змістом ст. 92 Конституції України, відповідно до якої виключно законами визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади (п. 12 ч. 1); судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і досудового слідства, органів і установ пенітенціарної служби (п. 14); організація і порядок діяльності Верховної Ради України тощо. За будь-яких умов названа стаття не містить передбачень щодо законодавчого унормування статусу всіх тих державних органів, статус яких конституційне не встановлений. Тому поняття державного органу можна сприймати як ширше, ніж поняття органу державної влади. Якщо статус державного органу може бути визначений підзаконними актами, звичайно прийнятими на основі законів, то статус органу державної влади визначається виключно Конституцією і (або) законами України.

В юридичній літературі розглядають різні підстави класифікації державних органів. Розрізняють, наприклад, такі види органів держави:

  • а) за місцем у системі державного апарату: первинні (створюються через вибори усім населенням або його частиною); вторинні (створюються первинними, походять від них і підзвітні їм);
  • б) за способом утворення: виборні, призначувані, ті, що можуть успадковуватися (в Україні такі органи відсутні);
  • в) за часом функціонування: постійні, тимчасові;
  • г) за складом: одноособові, колегіальні;
  • д) за територією, на яку поширюються їх повноваження: загальні або центральні, місцеві або локальні. Існують і інші критерії для їх класифікації. В конституційному процесі та державному будівництві за змістом або напрямками державної діяльності розрізняють органи законодавчої влади, главу держави, органи виконавчої влади, органи судової влади, контрольно-наглядові органи.

Отже, державні органи, що конституційно закріплені мають конституційно-правову основу і характеризуються властивим для них статусом та ознаками. Законодавчий, виконавчі та судові органи здійснюють свої повноваження в межах Конституції України та відповідно до законів України. Особливий конституційний статус має глава Української держави та контрольно-наглядові органи. Конституційними нормами закріплюється порядок їх утворення, їх принципи, завдання та функції, компетенція, форми та методи діяльності.

Законодавча влада в Україні здійснюється парламентом (Верховною Радою) України. Це єдиний законодавчий орган в Україні. Інколи помилково називають Верховну Раду АРК законодавчим органом Криму, що є не вірно. Верховна Рада АРК є представницьким органом АРК і приймає правові нормативні акти, які носять підзаконний характер. Виконавча влада в Україні здійснюється системою виконавчих органів. Вищим органом у цій системі є Кабінет Міністрів України, який здійснює виконавчо-розпорядчу функцію безпосередньо та через систему центральних і місцевих органів виконавчої влади. Правосуддя в Україні здійснюється виключно Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципом територіальності і спеціалізації. Самостійне місце в системі державних органів належить главі держави — Президенту України. Серед системи органів, що забезпечують стримування і противаги в процесі реалізації конституційного принципу поділу влад слід назвати Рахункову плату, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Раду національної безпеки і оборони, Вищу раду юстиції, Центральну виборчу комісію України, Національний банк України.

Отже, конституційна система органів законодавчої, виконавчої, судової влади і контрольно-наглядових органів має буди ефективною і будуватися на демократичних засадах. Враховуючи предмет нашого дослідження в систему конституційних органів, що реформуються і представляють актуальність щодо їх розгляду слід включати: а) Верховну Раду України (парламент України); б) Президента України (главу Української держави); в) Кабінет Міністрів України, центральні і місцеві органи виконавчої влади; г) Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції; д) Прокуратуру України; е) Верховну Раду і Раду міністрів Автономної Республіки Крим; є) органи місцевого самоврядування.


загрузка...