Навігація
Посилання


Актуальні проблеми конституційного права України

17.3. Поняття, принципи та система адміністративно-територіального устрою


Досвід більшості розвинених демократичних правових держав Європи, з усталеними традиціями реалізації демократичних принципів, які здійснили свого часу адміністративно-територіальну реформу та зміцнили систему місцевого самоврядування, свідчить про те, що саме такі кроки призвели до досягнення ними високого рівня соціально-економічного розвитку і громадянського суспільства. Не дивлячись на те, що Україна взяла курс на проведення відповідного адміністративно-територіального реформування, поставивши за мету здійснення децентралізації влади та забезпечення реалізації територіальними громадами їх права на місцеве самоврядування, на сьогоднішній день наявне зіткнення різноманітних та, часом зовсім протилежних, концепцій та поглядів на його здійснення.

Перш ніж перейти до проблем правового регулювання адміністративно-територіального устрою України слід з´ясувати, що розуміють під цим поняттям. Адміністративно-територіальний устрій це обумовлена географічними, історичними, економічними, соціальними та іншими чинниками система внутрішньої територіальної організації, яка закріплена законодавчо і вибудовується на основі поділу території держави на складові частини з метою забезпечення збалансованого розвитку регіонів і чіткої організації функціонування органів державної влади та управління на місцях. В. Куйбіда розуміє під поняттям адміністративно-територіального устрою систему територіальної локалізації (закріплення на території) управлінських функцій держави, виражених у державній регіональній політиці засобами державного, регіонального і місцевого управління, структурами самоврядування та закріплених у відповідних законодавчих актах з чітким розподілом управлінських функцій і повноважень.

В загальних рисах можна розглядати адміністративно-територіальний устрій, як систему внутрішньої територіальної будови держави, відповідно до якої здійснюється організація функціонування місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, та забезпечується розвиток регіонів, що сприяє збалансованому розвитку держави.

Але основною проблемою визначення поняття, принципів та системи адміністративно-територіального устрою залишається відсутність законодавчого чіткого врегулювання.

Перші кроки у цьому напрямку були здійснені ще в 1990 р., тоді був запропонований проект закону, в якому передбачалось поділити Україну на 13 регіонів, які мали б більш широкі повноваження. Ще до проголошення незалежності України 12 лютого 1992 р. Верховна Рада УРСР відновила автономію Криму, і сьогодні в складі України є Автономна Республіка Крим, яка має специфічний правовий статус територіальної автономії.

Протягом 1997-1998 років активно велась робота над Проектом Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України (Постанова Верховної Ради України від 15 липня 1997 року N 453/97-ВР), на жаль процес прийняття цього закону не закінчився і на сьогоднішній день.

Проект Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України» визначає, адміністративно-територіальний устрій України це обумовлена географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її території на складові частини адміністрат

ивно-територіальні одиниці (далі АТО), з метою забезпечення населення необхідним рівнем публічних послуг, раціональної системи управління соціально-економічними процесами, збалансованого розвитку усієї території держави (стаття 1 Проекту).

Принципами побудови адміністративно-територіального устрою України розробники Проекту визначили наступні:

  • узгодженість системи АТО, створених для здійснення місцевого самоврядування, з територіальною структурою місцевих органів виконавчої влади та інших органів державної влади;
  • повсюдність юрисдикції місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на територіях відповідних АТО, за винятком окремих територій зі спеціальним статусом, де створюються спеціалізовані адміністрації відповідно до окремих законів;
  • збіг меж АТО з межами сусідніх АТО того ж рівня;
  • обов´язковість розташування території АТО в межах території лише однієї АТО вищого рівня інтеграції;
  • субсидіарність у розподілі повноважень між рівнями публічної влади;
  • запровадження рівня АТО лише за необхідності виконання ним повноважень, у т. ч. галузевих, які є основними щодо інших рівнів;
  • забезпечення однорідності адміністративно-територіальних одиниць за площею та віддаленістю від центру;
  • відповідність рекомендаціям Європейського Союзу щодо номенклатури територіальних одиниць для статистичних цілей.

Оскільки одностайної думки та погляду на реформування адміністративно-територіального устрою не має, узагальнивши пропозиції науковців і представників органів державної влади та місцевого самоврядування, можна виділити такі принципи:

  • врахування регіональних, соціально-економічних, історичних та природних особливостей;
  • соціально-екологічна спрямованість екологічної політики;
  • паритетність державних і регіональних цілей за рахунок децентралізації регіонального управління, чітке визначення змісту його рівнів;
  • максимальна відповідність адміністративно-територіального устрою соціально-економічному та іншим видам районування;
  • зменшення витрат на адміністративне управління за рахунок різкого скорочення функцій апарату центру;
  • виборність керівних органів;
  • творче врахування досвіду зарубіжних країн і максимальне використання власного.

Законопроектом також була закріплена трирівнева система адміністративно-територіального устрою України:

  • рівень Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь (міста зі спеціальним статусом);
  • рівень райони;
  • рівень міста, райони у містах, селища, села.

Розробники законопроекту, ставили за мету досягнення наступних результатів:

Система адміністративно-територіального устрою повинна бути приведена у відповідність з Конституцією України, узгоджена із Законодавством Європейського Союзу, що сприятиме створенню необхідних умов для забезпечення сталого людського розвитку в державі.

Створення необхідних правових засад для вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою, узгодження положень законодавства з цих питань із законодавством про місцеве самоврядування, бюджетним, податковим, земельним, виборчим законодавством та із законодавством в інших сферах.

Підвищення керованості територіальним розвитком держави, поліпшення умов для повного розкриття потенціалу місцевого самоврядування, формування правових, організаційних, наукових засад вирішення питань організації територіальних громад та відповідних органів місцевого самоврядування, спроможних забезпечувати реалізацію на рівні загальнодержавних соціальних стандартів, скорочення витрат на утримання держаних органів та органів місцевого самоврядування.

Що стосується реально існуючої системи адміністративно-територіального устрою України, то зрозуміло, що вона успадкована від більшовицької влади, і що система поділу України на 24 області і два міста республіканського значення та Автономну Республіку Крим не відповідає політичним, економічним, етнічним та соціальним засадам незалежної української держави.

Області та райони в УРСР, як і в інших колишніх республіках СРСР, були створені з урахуванням кількості партосередків у тій чи іншій територіальній одиниці. При цьому не бралися до уваги ані економічні, ані історичні, ані етнічні аспекти, ані географічна специфіка.

Існуючий адміністративно-територіальний устрій, як вже зазначалося вище, потребує свого вдосконалення відповідно до динаміки соціально-економічного розвитку держави та обраним напрямкам розвитку України, як Європейської держави.

Відповідно до статті 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.

Як бачимо Конституція України закріпила трирівневу систему адміністративно-територіального устрою України. Перший рівень — Автономна Республіка Крим, області, міста зі спеціальним статусом — столиця України місто Київ та місто Севастополь. Другий рівень — райони, міста республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення. Третій рівень — міста районного значення, селища, села.

Що стосується міст зі спеціальним статусом, то відповідно до конституційного положення Верховна Рада України 15 січня 1999 р. прийняла Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ». Цей Закон визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та законів України. Систему адміністративно-територіального устрою міста Києва складають райони в місті. З метою підвищення ефективності використання територій районів відбулося їх реформування шляхом укрупнення. Рішенням Київської міської ради від 30 січня 2001 р. замість існуючих на той час 14-ти районів було створено 10. Межі міста встановлюються Верховною Радою України за поданням Київської міської ради, погодженим з відповідними радами, з урахуванням історичних, соціально-економічних та інших особливостей територій відповідно до чинного законодавства.

Верховна Рада України в 2010 році, прийняла Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» щодо порядку утворення районних рад» від 7 вересня 2010 року. Зазначений Закон містить небагато позицій, які при цьому змінили ключові базові аспекти порядку реалізації киянами свого права на участь у місцевому самоврядуванні, передбачене статтею 38 Конституції України. Зокрема до статті 7 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» було внесено положення наступного змісту: «районні ради можуть утворюватися за рішенням територіальної громади міста Києва, прийнятого шляхом проведення місцевого референдуму, або за рішенням Київської міської ради». Аналізуючи дане положення стає зрозумілим, що фактично мається на увазі, що утворення чи не утворення районних у місті Києві рад є прерогативою виключно Київської міської ради. Оскільки порядок призначення, проведення, а особливо подальше застосування рішень місцевого референдуму в Україні залишається чітко не врегульованим, і дана можливість існує більше де Юре ніж де факто. Одразу після набрання чинності цим Законом, Київська міська рада прийняла рішення «Про питання організації управління районами в м. Києві», яким вирішила «не утворювати районні у місті Києві ради; припинити з 31 жовтня 2010 року шляхом ліквідації районні у місті Києві ради» з наступним переліком.

Відповідне реформування зі слів депутатів міської ради покликане скоротити бюрократичний апарат та видатки міського бюджету. Конституція України ст. 133 говорить, що місто Київ має спеціальний статус, який визначається законами України. Ст. 140 закріплює право громадян України на місцеве самоврядування та також говорить про особливість статусу міст Києва та Севастополя. Київ як столиця України налічує за офіційними даними станом на 1 серпня 2010 року 2782016 осіб населення; в Києві знаходяться найвищі органи державної влади України, Київ як столиця є в певному сенсі обличчям України на світовій арені. Це найголовніші причини надання місту особливого статусу і організації управління на місцевому рівні має здійснюватися із їх врахуванням. На момент прийняття Закону України «Про столицю України місто-герой Київ» законодавець обрав за основу принцип децентралізації влади для здійснення більш ретельного контролю за справами місцевого значення. А реформи 2010 року поклали в основу зовсім протилежний принцип централізації управління, що може призвести навпаки до збільшення бюрократичного апарату, оскільки тепер всі питання місцевого значення, яким займались районні у місті Києві ради, перейшли до компетенції міської ради.

Що стосується прийняття закону щодо статусу міста Севастополь, це питання залишається невирішеним. В. Куйбіда виокремив нагальні проблеми адміністративно-територіального устрою України, а саме:

Існуюча схема адміністративно-територіального устрою України являє собою складну та невпорядковану чотирьохступеневу ієрархічну структуру.

Недосконалість понятійного апарату. Відсутність узагальненої назви для кожного з рівнів ієрархії адміністративно-територіальних одиниць.

Збереження серед адміністративно-територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна та міська ради.

Існування населених пунктів, територія яких відокремлена від основної (титульної) території адміністративно-територіальної одиниці, тобто порушено принцип компактності.

Недосконалість процедури та застарілість критеріїв для формування районів, віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ, міст.

Надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на базовому рівні.

Великі диспропорції між районами в межах регіону, між сільськими, селищними радами, рівнями їх ресурсного забезпечення та показниками соціально-культурного розвитку.

Нерівномірна доступність та віддаленість до адміністративного центру адміністративно-територіальної одиниці.

Відсутність у багатьох випадках точно визначених у натурі меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж таких одиниць без урахування місцевих, природних, історичних та інших факторів, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів.

Аналізуючи дану ситуацію в сучасних умовах, стає зрозумілим, що необхідність здійснення ефективної адміністративно-територіальної реформи в Україні є однією із нагальних, оскільки створення ефективної системи місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, заснованої на виваженій, обґрунтованій та найоптимальнішій в даних умовах системи адміністративно-територіального устрою, сприятиме соціально-економічному розвитку держави, впорядкуванню міжбюджетних відносин, та ефективному впровадженню державної політики з вирівнювання показників розвитку регіонів.


загрузка...