Навігація
Посилання


Актуальні проблеми конституційного права України

17.4. Адміністративно-територіальна реформа в Україні та її мета


Сучасна система адміністративно-територіального устрою склалася в Україні в період панування радянської влади, побудована на тоталітарних засадах і в такому вигляді була вживлена в тіло незалежної Української держави в період її становлення. Вона характеризується високим ступенем централізації влади по лінії уряд-область-район-сільрада (міська рада, селищна рада) та позбавленням представницьких органів на місцях можливості проводити ефективну політику в інтересах людини, тобто надавати громадянам доступні якісні послуги. Ця система на сьогодні є основним стопором для проведення ефективних соціально-економічних перетворень, вона вносить дисбаланс у фінансову сферу та не забезпечує ефективними державними послугами громадян України. Адміністративний поділ не враховує принципів економічної доцільності, що призводить до суттєвих соціально-економічних та територіальних диспропорцій.

Незважаючи на передбачені Конституцією та законами України права місцевих громад на самоврядування та відповідні повноваження, на практиці місцеві ради не виконують покладені на них функції, а їх реалізація перекладається на місцеві державні адміністрації, які апріорі не здатні повною мірою представляти інтереси місцевих громад, тобто фактично порушується право громадян на самоврядність. Низька ефективність діяльності органів місцевого самоврядування в Україні значною мірою обумовлена низьким рівнем бюджетного фінансування та відсутністю механізму трансферу фінансових ресурсів на базовий рівень територіальних громад. Заплутана система управління (взаємовідносини між самоврядними органами та місцевими державними адміністраціями) є перешкодою для втілення в життя прогресивних перетворень.

Варто також відзначити, що існуюча в Україні система організації влади на місцевому рівні не відповідає загальноприйнятим європейським принципам, закладеним в Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка є частиною законодавства України (ратифікована Верховною Радою України у 1997 році). Невиконання положень Хартії, і як наслідок, взятих на себе зобов´язань, є суттєвою перешкодою на шляху реалізації курсу на інтеграцію до Європейського співтовариства, задекларованого Україною.

Досвід державного управління в демократичних європейських країнах свідчить про те, що централізація влади на певному етапі призводить до неефективності та навіть недієздатності системи державного управління. Натомість саме децентралізація влади з сильними інститутами місцевого самоврядування сьогодні є провідною формою державної організації розвинутих країн, яка підтвердила свою економічну перевагу над централізованою формою державної організації. Виходячи з зазначеного, проведення адміністративно-територіальної реформи повинно забезпечувати реалізацію принципів децентралізації та субсидіарності, які передбачають утворення в рамках держави самостійних одиниць як носіїв місцевого самоврядування, а також надання таким самоврядним одиницям широкого кола прав та повноважень.

Реалізація цих принципів зробить можливим для місцевих громад на практиці реалізовувати місцеве самоврядування, під яким розуміють право і реальну можливість громад регулювати та управляти значною частиною державних справ у межах, визначених законом, на підставі власної відповідальності та на благо вл

асного населення.

Втілення в життя цих принципів в результаті проведення адміністративно-територіальної реформи створить умови для вирішення суспільних проблем із максимальним наближенням влади до громадян. Адже саме безпосередня обізнаність представницьких органів влади з проблемами на місцях є запорукою реалізації орієнтованої на людину місцевої та регіональної політики.

Окрім цього наближення влади безпосередньо до громадян спільно з запровадженням механізмів бюджетної автономії самоврядних одиниць дозволить на практиці реалізувати одне з основних завдань адміністративно-територіальної реформи — забезпечити отримання громадянами максимально можливої кількості якісних суспільних послуг. У той же час наділення представницької влади на місцях широким колом повноважень забезпечить реалізацію принципу «чим більше повноважень — тим більша відповідальність», що сприятиме підвищенню прозорості процесу прийняття рішень.

Що таке адміністративно-територіальна реформа, яку нам пропонують? Це, насамперед, докорінна перебудова системи управління адміністративно-територіальними одиницями. Проте її збираються здійснювати в нереально стислі терміни та ще й без попередньої роз´яснювальної, просвітницької роботи в регіонах, без достатньо досвідчених, кваліфікованих кадрів у системі управління.

Як свідчить практика, настільки системні зміни в будь-якій структурі, не забезпечені необхідними ресурсами, в тому числі й часовими, закономірно призводять до неминучого виникнення системних, негативних (і неочікуваних) ефектів та до втрати керованості багатьма соціально-економічними процесами.

Без сумніву, в Україні потрібна адміністративно-територіальна реформа. Але, насамперед нам необхідно не радикально перекроювати регіони й межі функціонування влади, а треба в прискореному темпі будувати сучасну ринкову модель державного управління. Потрібні прозорі й відкриті процедури розробки політики такої реформи в режимі широких дискусій та консультацій, за участю всіх політичних і наукових кіл та широкої громадськості. І це має відбуватися доти, поки не буде досягнуто точки соціального консенсусу, балансу інтересів, рівня загальнонаціональної згоди.

Більше того, немає жодного сумніву в тому, що така реформа повинна стати складовою загальної комплексної стратегічної програми соціально-економічного розвитку України на десятиліття. Ця програма повинна містити положення щодо реформування економічної, соціальної, гуманітарної, адміністративно-територіальної та інших її складових.

В Україні за роки її незалежності розроблялося дуже багато програм, які повинні були посприяти її соціально-економічному розвитку. Багато з них діють і до тепер. Проте така чисельність програм, забезпечених бюджетними коштами (заробленими, до речі, цілим суспільством, усіма платниками податків), так і не забезпечили якісних і системних зрушень, не підвищили якість життя громадян. Чому? Бо всі ці програми мали розпорошений, фрагментарний, локальний і короткостроковий характер: вони стосуються лише окремих сфер і факторів суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку країни. Більше того, їхня реалізація і досягнення результату в окремих напрямках відбувається за рахунок погіршення становища інших важливих напрямів реформування. Якщо ж ми сконцентруємо всі ресурси й механізми управління і спрямуємо їх на досягнення стратегічної мети, технологічно підпорядкуємо загальній програмній стратегії розвитку всю систему управління у центрі і в регіонах, тоді ми зможемо досягти реального, комплексного, всебічного суспільно-політичного й соціально-економічного реформування, яке дасть нам можливість вивести Україну на якісно новий, більш інтенсивний рівень її розвитку. А тоді вже й настане час вирішувати хто до кого повинен приєднуватися.

Проведення в Україні системної адміністративно-територіальної реформи є об´єктивною необхідністю. Вона повинна закласти основи для розвитку нашої країни за моделлю народного капіталізму, на засадах демократії та самодостатності територій. Мета адміністративно-територіальної реформи має полягати в демонополізації та децентралізації системи державного управління шляхом розширення повноважень місцевих самоврядних органів влади. До повноважень центральної влади повинно належати передусім вироблення та реалізація загальнодержавної стратегії розвитку. Створена у ході реформи система місцевого самоврядування має бути підкріплена відповідною фінансовою базою, що дасть змогу динамічно розвиватися територіальним громадам, убезпечить від хабарництва та штучного перерозподілу грошей. В основу вибору стратегії адміністративно-територіальної реформи потрібно покласти передусім інтереси громади, а не державної машини, основною функцією якої має стати надання громадянам щонайбільшого обсягу публічних послуг високої якості. Саме українські міські голови, завдяки професіоналізмові яких держава безболісно пережила скрутні політичні часи, повинні стати рушійною силою адміністративно-територіальної реформи та ініціювати розробку нового закону, який би відповідав інтересам громад. Потрібно забезпечити комплексність проведення реформи місцевого самоврядування. Це означає, що зміна адміністративно-територіального устрою має відбуватися одночасно з податковою та бюджетною реформами.

Реформування системи управління державою та територіального устрою відбувається з метою надання реальної можливості для людини отримати максимальну кількість послуг від органів влади на кожному рівні управління. Саме людина та задоволення її потреб повинні опинитися в центрі уваги влади, яка для ефективної реалізації покладених на неї функцій отримає необхідні повноваження і, у той же час, буде нести всю повноту відповідальності за втілення в життя цих функцій. В ході реформування відбуватиметься приведення українського законодавства у відповідність до Європейської Хартії про місцеве самоврядування, що ратифікована Верховною Радою України. В цій Хартії зазначено, що саме органи місцевого самоврядування забезпечують ефективне і близьке до громадянина управління та безпосередню участь людини у державних справах, що є одним з головних демократичних принципів. Застосування норм Хартії та європейської практики адміністративно-територіальної організації держави є необхідною умовою на шляху інтеграції України до світової спільноти, зокрема до Європейського Союзу.

Одним з найважливіших моментів при проведенні адміністративно-територіальної реформи має стати чіткий розподіл повноважень між рівнями місцевого самоврядування. Це означає, що за кожним рівнем місцевого самоврядування закріплюватиметься відповідний перелік послуг, за надання яких відповідатимуть органи саме цього рівня. Формування адміністративно-територіального устрою покликане оптимізувати систему управління територіями, упорядкувати взаємовідносини органів влади різних ієрархічних рівнів, а в кінцевому результаті сприяти підвищенню рівня життя кожного громадянина в кожному міському чи сільському населеному пункті.

Актуальність реформи адміністративно територіальний устрій обумовлюється низкою обставин, серед яких:

  • По-перше, адміністративно територіальний устрій держави є її неодмінним атрибутом, чинником забезпечення її територіальної цілісності, динамічного й збалансованого соціально-економічного розвитку, передумовою для практичної реалізації принципів сталого розвитку в межах територіальних адміністративних утворень та держави в цілому.
  • По-друге, сучасний адміністративно територіальний устрій України, сформувався за відсутності самостійної методології і визначався імперськими ідеями управління територіями в межах колишнього СРСР. Він був адаптований до командно-адміністративної системи управління.
  • По-третє, лише з часу отримання Україною статусу незалежної держави з´явились політичні умови для її розвитку як цілісного державного утворення та проведення зміни адміністративно територіальний устрій на наукових засадах та виходячи з інтересів забезпечення безпеки української держави.
  • По-четверте, включення України до загальносвітових процесів глобалізації та регіоналізації, її кроки щодо запровадження європейських стандартів у всі сфери суспільного життя, ставлять питання щодо відповідності адміністративно територіальний устрій держави основним європейським принципам побудови системи управління регіональним і місцевим розвитком, розбудови місцевого самоврядування, відповідності об´єктивним тенденціям регіоналізації соціально-економічних процесів.

Можна стверджувати, що суттєвим недоліком сучасного адміністративно територіального устрою є його надмірна подрібненість. Це не відповідає європейським тенденціям, згідно яких територіальні адміністративні утворення повинні мати достатній фінансово-економічний, інституційний та кадровий потенціал для забезпечення в межах визначених повноважень високого рівня суспільних послуг населенню та поступального соціально-економічного розвитку відповідних територій.

До проблемних питань адміністративно-територіального устрою можна віднести: законодавчу неврегульованість правового статусу адміністративно-територіальних одиниць; розташування на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць; існування серед категорій адміністративно-територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна та міська рада; відсутність чітких критеріїв для утворення районів, районів у міста, віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ, міст; відсутність відповідних картографічних матеріалів та невинесення їх у натуру тощо.

Запровадження нової системи адміністративно-територіального устрою не можна здійснювати як окремо взяту реформу. Ефективності від реформи можна очікувати лише через деякий час і лише за умови, що вона буде здійснюватися у комплексі з урегулюванням проблем що стосуються місцевого самоврядування, бюджетної політики, комунальної власності, ухваленням водного, лісового, житлового кодексів.

Слід зазначити, що при будь-якому варіанті реформи є сили, що будуть об´єктивно не зацікавлені в її здійсненні. Це насамперед:

  • органи влади обласного рівня, що має у своєму підпорядкуванні міста державного значення, які виводитимуться з-під їхнього контролю;
  • керівництво тих районів, які будуть ліквідовані;
  • політичні сили, що зацікавлені в збереженні «ручного» управління територіями.

Слід пам´ятати, що проведення масштабної реорганізації адміністративно-територіального устрою на першому етапі може призвести до погіршення якості державного управління. Кваліфікація і компетенція державних службовців на регіональному рівні нижчі за столичний рівень. Тому без попередньої підготовки управлінського персоналу реформа на місцях може просто «забуксувати».

Варто розглядати адміністративно-територіальну реформу як компоненту комплексної політичної реформи. До складу останньої можна віднести адміністративну реформу, реформу місцевого самоврядування, виборчого законодавства тощо. Проблемою є те, що регіональні лідери не залучені до процесу напрацювання пропозицій по адміністративно-територіальній реформі. Має місце непрозорість дискусії щодо адміністративно-територіальної реформи. Необхідно організувати системне обговорення адміністративно-територіальної реформи.

В Україні існує диспропорція не у фінансовому, а у інфраструктурному стані на місцях. Вона і вимагає моделювання. Необхідно створити уніфікований інфраструктурний каркас для адміністративно-територіальних одиниць України. Бюджетний кодекс в цілому довів свою ефективність. Він, крім суто власних повноважень самоврядування (благоустрій території, ремонт та утримання місцевих доріг), закріпив і делеговані, тобто такі, за які самоврядування відповідає перед державою як сказано в Кодексі, «в обсязі переданих ресурсів». Для міст районного значення, сіл, селищ це дошкільна освіта; первинна медична допомога; органи самоврядування сільські, селищні, міські ради; первинні культурні заклади клуби та бібліотеки. Мінімально необхідна кількість населення для утворення первинної адміністративно-територіальної одиниці 3 тисячі. Районна рада не може створюватися на пропорційній основі. Кожна адміністративно-територіальна одиниця має на 50 % забезпечувати сама себе. Шкода, що ми не маємо остаточної редакції законів про територіальний устрій та про місцеве самоврядування. Погоджуються із вступної тезою політична реформа доконечна. Адміністративно-територіальна реформа є похідною від адміністративної реформи.

Нині уряд займається рядовим адмініструванням, що є обов´язком району і області. Критерій адміністративно-територіальної реформи сприяння переходу від суспільства патерналістського до відкритого суспільства європейського типу. Польща, наприклад, здійснила свою реформу поетапно, рухаючись від збільшення повноважень первинних адміністративно-територіальних утворень (гмін) до зміни територіального устрою країни (зменшення кількості воєводств). Після впровадження другого етапу реформи, уряд програв наступні вибори 2001 року. На практиці в Україні місцеве самоврядування зберігається на рівні середніх і великих міст. На рівні менших адміністративно-територіальних утворень для цього не вистачає фінансів. На вищому рівні все знаходиться під контролем державних адміністрацій. Протягом останніх років посилюється рух за збільшення повноважень місцевого самоврядування, за повернення місцевого самоврядування на базовий рівень. Пропонований проект територіальної реформи сприятиме боротьбі з сепаратизмом та оптимізації виконавчої вертикалі, зокрема, бюджетної. Проте він буде погано сприйнятий людьми. Будь-яка влада, що зменшить число районів і сільських рад, буде приречена. Теоретично ця реформа може бути добра для людей. Адже знищуються сільради, але не села. Проте стан нашої правосвідомості не дозволить це зробити. Варто впроваджувати реформу поетапно, як поляки. Є надія, що Президента переконають в поетапності. Термін «адміністративно-територіальна реформа» задає пріоритет адміністративного підходу до території, а не рівноправність також і інших підходів, наприклад, з позиції місцевого самоврядування. Люди, що планують адміністративно-територіальну реформу, виходять з припущень, які кладуться в основу своїх підходів, але не проговорюються відкрито. Першим припущенням є те, що розвиток територій відбувається з центру. Це так звана «Московська трагедія». Її суть полягає в тому, що ресурси зі всієї території Росії продаються, а далі через фінансові механізми за рахунок того, що всі компанії по продажу знаходяться в Москві, в Москві і осідають. В Україні відбувається те саме, лише у менших масштабах, оскільки більшість системних бізнесів зареєстровано в Києві. В цьому припущенні проектанти реформи не враховують рівень територіальних громад, як позицію управління розвитком країни і відповідно розміщення бізнесів по території країни. Переведіть половину бізнесів з Києва, наприклад, у Вінницю і ви отримаєте іншу карту розвитку країни. Друге припущення полягає в тому, що метою реформи є оптимізація розподілу бюджетних ресурсів з центру, а не розвиток території, тобто її проектанти ототожнюють розподіл бюджетних ресурсів з управлінням розвитком території. Отже окрім фінансової спроможності територіальних громад, поділяти територію країни необхідно також по здатності громад до розвитку і по інфраструктурному освоєнню території. Третє припущення полягає у намірі забезпечити однаковий доступ до інфраструктур. Але при цьому не проводиться розрізнення між життєзабезпечуючими та управляючими інфраструктурами. Перші це торгівельна, житло забезпечення, будівельна і т. д. До останніх відносяться фінансова, адміністративна, телекомунікації тощо. Рівний доступ до життєзабезпечуючих інфраструктур може бути здійснений як державна програма. Проте рівний доступ до управляючих інфраструктур може бути здійснений винятково за допомогою спеціальної реформи управління, яка, як відомо, не планується. Згідно четвертого припущення, територіальний поділ в принципі можливий тільки один. Тобто на питання, скільки карт чи сіток територіального поділу країни пропонується, проектанти відповідають — один. Але необхідно враховувати декілька фокусів бачення чи позицій. Тобто ми повинні мати мінімум три накладені одна на одну карт територіальних поділів. Перша карта — це адміністративний поділ, де управління з центру та управління з позиції місцевих громад може бути визначене через принцип розподілу повноважень між ними. Друга карта, сітка якої не збігається з першою, — це корпоративний поділ, тобто освоєність території системними бізнесами, корпоративна освоєність території. Третя карта, сітка якої не збігається з першими двома, інфраструктурна освоєність території. Відповідно до першої карти може бути управління з центру та місцеве управління. До другої карти — більше складне управління: корпоративно-владне. До другої карти — найскладніше: інфраструктурне управління, що є центром прийняття рішень в трикутнику влада-бізнес-компетентна громадськість. Ці спрощенні припущення проектантів не витримують жодної критики. Тобто доводиться констатувати, що відносно адміністративно-територіальної реформи має місце методологічна безпорадність влади. Треба почати з суспільно-територіальних балансів. Сучасний стан потребує ретельного аналізу на основі складових суспільно-територіальних балансів. Результати суспільно-територіальних балансів є первинним кроком для поступового переходу до нових принципів адміністративно-територіального розподілу. Делегування спільних повноважень від первісних адміністративно-територіальних одиниць — громад, створює можливість формування відповідних їх об´єднань з одночасним створенням суспільно-територіальної корпорації по обслуговуванню населення з більш загальними завданнями і таким чином — до створення держави — генеральної корпорації по обслуговуванню населення.

В Україні вже були проекти укрупнення областей. Сьогодні реформа змінює логіку і ставить за мету оптимізацію надання послуг. Обґрунтуванням необхідності проведення цієї реформи є фіксація деградації суспільного життя на певних рівнях. Проте постає питання про те, чи буде сприяти проведення цієї реформи вирішенню зазначеної проблеми стосовно ризиків реформи: «Деградація суспільного життя», «Конфронтація між регіональними елітами», «Ліквідація районних державних адміністрацій і зміна функції обласних державних адміністрацій може створити певний вакуум і невизначені відносини». В. Паламарчук (Національний інститут стратегічних досліджень), вносить наступні пропозиції розширення повноважень місцевого самоврядування, створення певних гарантій його діяльності, забезпечення ресурсами. Більшість протиріч, які виникають під час обговорення територіальної реформи пов´язані з тим, що влада намагається в одному пакеті реалізувати, як мінімум три реформи. По-перше, поставити крапку у вирішенні міжбюджетних стосунків між центральним та місцевими бюджетами. По-друге, провести реформу законодавства, що стосується місцевого самоврядування. По-третє, форсувати здійснення територіальної реформи, адже діючий адміністративно-територіальний устрій вже давно не відповідає економічним та політичними реаліям країни.

Таким чином, конфлікт, що виникає між цілями та завданнями вказаних трьох реформ формує основну проблематику реформи та вимагає узгодження різнонаправлених інтересів. Нажаль, провайдери реформи поки що не вийшли в позицію організаторів «точки зборки». На практиці територіальна реформа послуговується не стільки методологією «творчого синтезу», трьох рівнів реформи, скільки методологією редукції. Зокрема, територіальна реформа та реформа самоврядування свідомо чи ні але підганяються під завдання бюджетної реформи.


загрузка...