Навігація
Посилання


Актуальні проблеми конституційного права України

18.3. Проблеми реформування територіальної громади


Конституція України виходить із базового положення про те, що місцеве самоврядування — це право територіальної громади села, селища, міста здійснювати управління місцевими справами. Громади можуть здійснювати своє право самостійно (через форми прямої демократії) або через органи місцевого самоврядування: представницькі (сільські, селищні, міські ради) та виконавчі. Ці суб´єкти діють на первинному (базовому) рівні місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб´єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об´єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. Добровільне об´єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об´єднання комунального майна. Вихід із складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади. У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб´єкти права власності.

Водночас Конституція закріпила своєрідний статус районних і обласних рад: вони є представницькими органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад відповідного району чи області. Населення ж району та області громадами не визнаються, а відтак правом на самоврядування не володіють. Вказані представницькі органи, таким чином, утворюють так званий вторинний (похідний) рівень самоврядування, який умовно можна назвати регіональним. Зауважимо, що і на базовому, і на регіональному рівнях самоврядування існують проблеми, вирішення яких є умовою подальшої децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування. На базовому рівні це, передусім, відсутність належного рівня ресурсного забезпечення місцевого самоврядування (його матеріальної і фінансової основ) та невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування. Слід наголосити, що чинна Конституція України закріпила визначальні положення щодо матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування. Так, Основний Закон передбачив існування комунальної власності як окремої форми публічної власності, а також місцевих бюджетів. Проте реалізація вказаних конституційних норм на сьогодні ускладнена як у зв´язку з фінансовою та економічною кризами, так і через недосконалість вітчизняного законодавства. Так, конституційне положення щодо права громади управляти комунальною власністю досі залишається незабезпеченим законодавчим механізмом його реалізації. Окрім цього, фундаментальною проблемою функціонування територіальних громад є фактична законодавча невизначеність компетенції та повноважень територіальної громади як первинного суб´єкта місцевого самоврядування. Зміст вказаних категорій лише можна доктринально витлумачити шляхом системного аналізу норм Конституції України та Закону про місцеве самоврядування. Вказана законодавча прогалина призводить до того, що територіальні громади як суб´єкт міс

цевого самоврядування значним чином обмежені у можливостях брати участі у вирішенні питань місцевого значення. Фактично їх роль зводиться лише до формування представницьких органів місцевого самоврядування шляхом виборів депутатів відповідних місцевих рад, а всі інші притаманні їм функції носять номінальний характер і реально територіальними громадами не здійснюються. Ще однією важливою проблемою реформування територіальної громади залишається недостатність власних коштів місцевих бюджетів для вирішення усіх необхідних для життєдіяльності територіальних громад питань. Причиною такого становища є не тільки фактично збережений і до нині принцип формування місцевих бюджетів «згори —вниз» (всупереч принципам бюджетної політики, задекларованим у новому Бюджетному кодексі України). Окрім цього, існування в Україні великого числа територіальних громад (близько 30 тисяч) не тільки ускладнює процес розрахунку місцевих бюджетів, але й розпорошує кошти між чисельним територіальними громадами, що свою чергу майже унеможливлює реалізацію місцевих програм розвитку. Можливим виходом з даної ситуації може стати укрупнення територіальних громад шляхом їх об´єднання. Проте на даний час Конституція України закріплює право на об´єднання лише громад сусідніх сіл у селищні громади.

Як ми уже зазначали вище, реформа адміністративно-територіального устрою має сприяти реформуванню територіальної основи місцевого самоврядування, оскільки сьогодні здійснення місцевого самоврядування охоплює лише межі населених пунктів, адже територіальними громадами визнаються тільки громади сіл, селищ, міст. Питання про те, під чиєю юрисдикцією перебуває територія між населеними пунктами, часто залишається невизначеним. Вирішення цієї проблеми можливе шляхом законодавчого закріплення за територіальною громадою як території населеного пункту, так і визначені землі навколо нього. Це дасть змогу забезпечити охоплення місцевим самоврядуванням всієї території Української держави, укрупнити територіальні громади, а також матеріально-фінансово зміцнити становище територіальних громад, уникнути чисельних земельних спорів тощо. Ще одним напрямком реформування територіальної громади є розробка та законодавче закріплення механізмів контролю зі сторони територіальної громади за діяльністю органів місцевого самоврядування, а також подальше вдосконалення форм безпосереднього народовладдя (місцевих референдумів, громадських слухань, місцевих ініціатив тощо), за допомогою яких члени територіальної громади можуть брати безпосередню участь в управлінні місцевими справами. Особливе місце у життєдіяльності територіальної громади займає головна посадова особа місцевого самоврядування, тобто сільський, селищний, міський голова. Оскільки ця посадова особа, відповідно до положень ст. 12 Закону про місцеве самоврядування в Україні, обирається жителями територіальної громади і за посадою очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях, виникає питання щодо співвідношення статусу і повноважень між різними органами місцевого самоврядування місцевою радою як колегіальним виборним представницьким органом територіальної громади та її виконавчим органом на чолі з обраним громадою сільським, селищним, міським головою. Конституційний Суд України розтлумачив, що у системі місцевого самоврядування України існує певна субординація її елементів, а конституційні функції сільського, селищного, міського голови визначають його як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради. Однак вказане питання слід вирішити не тільки на рівні актів тлумачення права, але й на законодавчому рівні.

Таким чином, реформування територіальної громади як первинного суб´єкта місцевого самоврядування має бути спрямоване на вдосконалення її правового статусу, розширення компетенції, законодавче визначення її повноважень та закріплення механізмів їх реалізації, забезпечення фінансової самостійності територіальної громади.


загрузка...